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公务员申诉制度之初探

冯兴吾 周中升


申诉是指公民或者社会组织成员依照法律或者组织章程享有的权益受到受到侵害时，依照一定的程序，向有关机关或者组织说明和陈述，要求采取措施予以纠正和保护的行为。公务员申诉，是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理不服，向有关机关提出意见，要求机关变更或者撤销原处理后重新予以处理。
一、公务员申诉制度的特点
㈠主体具有特殊性
公务员申诉的主体仅限于对涉及本人的具体人事处理不服的公务员。
㈡客体具有内部性
公务员申诉的客体是机关的人事处理行为，属于机关的内部管理行为。
㈢对象具有特殊性
公务员申诉的对象是对自己在行政上有隶属和管理关系的党政机关。
二、公务员申诉制度的性质
㈠保障性
建立公务员制度的直接目的，是为了维护公务员的合法权益不受侵犯。因为，公务员管理工作纷繁复杂，机关对公务员处理或者处理不当的情况容易发生，向公务员提供救济的渠道是保护其合法权益的必要条件，公务员申诉，在客观上也有纠正机关错误或不当人事处理行为的作用。因此，申诉制度对公务员、对机关来说在性质上都有保障性。
㈡监督性
公务员依法提出申诉后，有关的机关必须依法予以受理和处理，而在这一系列活动中，焦点始终集中在机关或其领导人员的有关行为是否合法、合理和适当。合法、合理和适当的，就应当予以维护，反之就应当予以纠正。因此，公务员申诉制度是一种纠错制度，是一种监督制度。
㈢预防性
申诉制度的确立，可以促使机关对公务员进行谨慎调查后，再作出人事处理决定。同时，也可以起到一定威慑作用，在一定程度上避免了机关及其领导人员由于玩忽职守、滥用职权或者蓄意打击报复等行为，造成对公务员合法权益的侵害。
㈣程序性
公务员的申诉必须严格依照法定程序。申诉制度主要是程序性规定，程序公正是申诉案件得以客观、公正处理的重要保证。没有程序的公正性，实体的公正就得不到保障。长期以来，重实体、轻程序的错误认识，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申诉制度的程序对于案件的处理至关重要，必须慎之对待。
三、公务员申诉制度的主要内容
㈠申诉的范围
申诉的范围是指公务员对哪些事项可以提出申诉。从申诉的性质和世界各国公务员申诉制度的情况来看，确定公务员申诉范围应当把握三点：一是申诉事项应当属于对公务员不利的处理。像奖励、提拔职务这些受益性行为宜列入申诉范围；二是申诉事项应当属于人事处理。如果是分配工作任务，安排出国出差等，属于行政管理事务，不能列入公务员申诉范围；三是申诉事项应当属于涉及个人权益的具体管理行为，而不是涉及不特定人员的制定政策行为。如日本《公务员法》规定，对于减薪、降职、停职、免职及其他对于公务员有明显不利的，或进行惩戒处分时可以依照行政异议审查法向人事院提出异议。
我国《公务员法》以尽最大可能维护公务员的合法权益为出发点，在《国家公务员暂行条例》和《国家公务员申诉控告暂行规定》的基础上，结合我国公务员申诉制度的实践经验，明确规定公务员对涉及本人的下列事项不服的可以提出申诉：⑴处分；⑵辞退或者取消录用；⑶降职；⑷定期考核定为不称职；⑸免职；⑹申请辞职、提前退休未予批准；⑺未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。此外，还规定了兜底条款，即法律、法规规定可以申诉的其他情形，为进一步充实申诉范围提供了可能。
㈡受理申诉的机关
公务员的申诉是在其对涉及本人权益的人事处理不服时提出的，其目的是为了通过申诉改变原处理决定，维护自己的合法权益。因此，受理公务员申诉的机关必须是有权改变或者撤销原处理决定意见的机关。依照公务员法的规定，受理的机关为：
1、原处理机关
最初作出公务员不服的人事处理决定的机关。原处理机关受理申诉，实际上是对本机关已作出的处理进行重新审查，因此，称之为受核。
2、同级公务员管理机关
指原处理机关的同级公务员主管部门。同级公务员主管部门主要是指同级党委组织部门和政府人事部门。作为公务员综合管理部门，对同级各机关和下级机关的公务员管理工作具有指导和监督的职能。
3、上一级机关
指原处理机关的上一级机关。上一级机关是指与作出处理决定的机关有隶属关系，能改变或者撤销原处理机关之决定的机关。如我国宪法规定，国务院能改变或者撤销各部委和各省政府的决定和命令，所以国务院就是各级部委和各省政府的上级机关。同样，省政府是各厅局和各市政府的上级机关。另外，实行双重管理的机关的上一级机关，既包括“条条”的上级业务主管机关，也包括“块块”的上级机关。
4、监察机关
行政机关的公务员对处分决定不服的，还可以向行政监察机关提出申诉。
国外受理公务员申诉的机关各有不同。美国受理公务员申诉的机关是申诉委员会，对于申诉委员会的决定不服的，还可以向“功绩制保护委员会”和“平等就业委员会”提出申诉，再不成功，还可以向法院提出诉讼；德国公务员对纪律处分不服的，可以先向联邦纪律法院提出申诉，然后还可以向联邦行政法院提出申诉；而日本的人事院是受理公务员申诉的机关。
㈢申诉程序
1、复核申诉程序的类别
⑴一般程序
公务员对机关人事处理决定不服——申请复核（原处理机关）——公务员对复核决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。
复核是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，向原处理机关提出重新审查的意见和要求。规定复核程序的主要考虑是：原处理机关是公务员的直接管理机关，它对公务员的具体情况最为了解，容易查清事实，原处理机关认为其决定确有错误的可以及时予以自纠，有利于及时解决争议，提高工作效率，及时保证公务员的合法权益。同时，通过复核程序也可以减少申诉工作成本，避免公务员长时间的申诉过程，减轻机关和公务员双方的负担。
⑵径直申诉程序
公务员对涉及本人的人事处理决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。这一程序主要考虑是：为公务员申诉权的行使提供一个便捷途径，也就是给公务员一个选择空间。如果公务员认为向原处理机关复核不能解决问题，或者由于某种原因不愿向原处理机关复核时，可以不提出复核，直接提出申诉。
⑶二级申诉程序
对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。
二级申诉制度给予公务员更多的申诉机会，上级受理申诉机关往往看问题更全面，处理问题更超脱，同时，由于是受理再申诉，考虑问题会更慎重，因而会大大减少处理的偏差。受理机关对再申诉作出的处理决定的最终处理决定，这是我国《公务员法》对公务员申诉制度的一大改革。
⑷行政机关公务员处分申诉的特别程序
本程序仅适用于国家行政机关，公务员对所受处分不服，向监察机关提出申诉的情况。我国《行政监察法》第37条规定，行政机关公务员和行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定，复查、复核期间不停止原决定执行。
2、申诉期限
浙江省人民政府


浙江省建设工程造价计价管理办法

省政府令第173号


　　《浙江省建设工程造价计价管理办法》已经省人民政府第22次常务会议审议通过,现予公布,自2004年7月1日起施行。


省　长
二○○四年四月二十二日



　　第一章　总　　则
第一条　为了规范建设工程造价计价行为,维护建设工程各方当事人的合法权益,保证建设工程质量安全,促进建筑市场的健康发展,根据有关法律、法规的规定,制定本办法。
　　第二条　对在本省行政区域内建设工程造价计价活动以及建设工程造价计价依据编制活动的管理(以下统称建设工程造价计价管理),适用本办法。
　　交通、水利等专业建设工程造价的计价管理,依照国家有关专业建设工程的管理规定执行,并可以参照适用本办法的有关规定。
　　第三条　本办法所称建设工程造价计价活动,是指编制建设工程投资估算、设计概算、施工图预算、招标标底、投标报价,约定工程合同价,编制工程结算等测算、确定或者调整建设工程造价的活动,以及建设工程造价的评估、咨询等中介服务活动。
　　第四条　本办法所称建设工程造价计价依据,是指运用科学、合理的调查统计和分析测算方法,从工程建设经济技术活动和市场交易活动中获取的可用于预测、评估、计算工程造价的参数、量值、方法等,具体包括由政府设立的有关机构编制的工程定额、指标等指导性计价依据、建筑市场信息价格依据、企业(行业)自行编制的经验性计价依据以及其他能够用于科学、合理地确定工程造价的计价依据。
　　第五条　建设工程造价计价活动和计价依据编制活动应当适用国家标准《建设工程工程量清单计价规范》。
　　全部使用国有资金投资或者国有资金投资为主的大中型建设工程必须执行国家标准《建设工程工程量清单计价规范》。
　　第六条　县级以上人民政府应当加强对建设工程造价计价管理工作的领导,督促有关机构做好建设工程造价计价依据的指导、服务工作以及对计价行为的监督管理工作。
　　第七条　县级以上人民政府建设、发展和改革、财政行政主管部门依照各自的职责,负责本行政区域内的建设工程造价计价管理工作。
　　省和设区的市的建设工程造价管理机构负责建设工程造价计价管理的具体事务。
　　工商、审计等行政主管部门依照各自的职责和国家有关规定,做好与建设工程造价计价活动有关的监督管理工作。
　　第八条　建设工程造价行业协会应当加强行业自律监督,发挥行业指导、服务和协调作用。
　　建设工程造价行业协会可以受有关机构的委托,承担指导性计价依据编制等工作。

　　第二章　计价依据编制
第九条　指导性计价依据由省建设工程造价管理机构负责编制并定期修订,报省人民政府建设行政主管部门会同同级发展和改革、财政行政主管部门审定后颁布。
　　指导性计价依据的编制或者修订应当适应建筑市场的发展需要,反映本省建筑业的技术水平和管理水平,有利于促进工程建设领域科学技术成果的推广和应用。
　　指导性计价依据的编制或者修订应当充分听取工程建设方面的专家、学者和实际工作者的意见。
　　指导性计价依据由省建设工程造价管理机构负责日常解释工作;必要时,提请颁布部门予以解释。
　　第十条　为处理建设工程实施过程中遇到的特殊情况,需要对指导性计价依据予以补充的,由省建设工程造价管理机构负责编制补充计价依据。省建设工程造价管理机构可以委托市级建设工程造价管理机构或者有关工程建设单位编制补充计价依据。
　　补充计价依据由省建设工程造价管理机构统一颁布,并报省人民政府建设、发展和改革、财政行政主管部门备案。
　　第十一条　省和设区的市的建设工程造价管理机构应当定期采集、测算和发布市场价格信息,向社会提供服务。
　　第十二条　鼓励开发和推广应用建设工程造价计价计算机软件和辅助管理系统。
　　第十三条　鼓励工程建设单位参照指导性计价依据,编制和应用能反映本企业先进技术和管理水平的企业内部定额。
　　鼓励有关行业协会向工程建设单位提供计价依据编制的服务。
　　企业内部定额中的商业秘密受法律保护。

　　第三章　计价管理
　　第十四条　工程建设项目依法必须进行招标的,招标人和投标人的计价行为应当符合招标投标法律的规定;工程建设项目依法不适宜进行招标的,其合同价的确定应当有明确的计价依据。
　　第十五条　国家标准《建设工程工程量清单计价规范》由省人民政府建设行政主管部门会同省级有关部门组织实施。
　　第十六条　建设工程招标标底和工程量清单应当依法由具有编制招标文件能力的招标人或者其委托的具有相应资质的建设工程造价咨询机构、招标代理机构编制。
　　投标报价由投标人或者其委托的具有相应资质的建设工程造价咨询机构编制。
　　第十七条　在建设工程招标投标的评标过程中,评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底的,可以要求该投标人就其投标报价符合不低于成本的规定作出说明,并提供相关证明材料。
　　投标人不能作出合理的说明并提供相关证明材料的,由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标,其投标应作废标处理。
　　第十八条　招标人与投标人应当依据招标投标法律、合同法律的有关规定,按中标价订立合同。招标人与中标人不得在订立合同后再行订立不符合合同定价的其他协议,但根据合同约定调整合同价格的除外。
　　工商行政管理部门和有关行政管理部门应当依法加强对建设工程合同行为的监督管理。
　　第十九条　建设工程合同约定采用可调价方式的,发包方与承包方应当依法约定合同价格调整的内容、方法和程序。
　　调整合同价格应当由发包方或者发包方授权的监理方与承包方双方当事人确认并盖章。
　　第二十条　建设工程发包方与承包方应当根据法律、法规的规定和工程的具体情况,在施工合同中约定预付工程款和支付工程进度款事项。
　　发包方可以依法要求承包方提交履约保证金。承包方也可以依法要求发包方提供支付担保。
　　第二十一条　承包方应当在工程验收合格后的约定期限内,向发包方提交工程结算文件。
　　工程结算应当以施工合同约定的价格为基础,结合合同约定的价格调整内容进行编制。
　　第二十二条　发包方应当在收到工程结算文件后的约定期限内进行审核,并予以答复。发包方与承包方双方对工程结算的提交或者答复期限没有约定或者约定不明确的,具体期限按28个工作日确定,但双方就具体期限达成协议的除外。
　　第二十三条　工程结算文件经发包方认可并签章,即作为工程结算款支付和财务决算的依据。
　　第二十四条　当事人双方对工程结算文件有争议的,应当协商解决或者向有关行政主管部门或者建设工程造价管理机构申请调解。
　　当事人不愿调解或者调解不成的,可以依法申请仲裁或者提起诉讼。
　　第二十五条　法律、法规、规章对国家建设项目工程计价依据的适用、计价活动的评审或者审计监督等有专门规定的,有关建设工程当事人应当遵照执行。
　　第二十六条　从事建设工程造价计价活动的建设工程造价咨询机构、造价工程师应当依法获得相应的资质或者资格认可,并应当遵守相关执业准则和规范。

　　第四章　法律责任
　　第二十七条　违反本办法第五条第二款规定的,由县级以上人民政府建设、发展和改革行政主管部门责令改正,可以处500元以上3000元以下的罚款;情节严重的,可以处3000元以上30000元以下的罚款。
　　第二十八条　建设工程当事人违反本办法的有关规定,利用合同损害国家利益、社会公共利益的,由工商行政管理部门和有关行政主管部门在各自职权范围内依法处理。
　　第二十九条　建设工程当事人在建设工程造价计价活动中违反招标投标、反不正当竞争、政府采购、建设工程质量管理、国有资产监管、审计监督等有关法律、法规和规章的,由建设、发展和改革、财政、工商、审计等行政主管部门在各自职权范围内依法处理。
　　第三十条　对建设工程造价咨询机构、造价执业人员违反有关资质、资格管理规定或者执业准则和规范的行为,依法予以处理。
　　第三十一条　省和设区的市人民政府建设、发展和改革行政主管部门可以委托符合法律规定条件的建设工程造价管理机构,对违反法律、法规和本办法规定的计价行为实施行政处罚。
　　第三十二条　当事人对建设等行政主管部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第三十三条　建设等行政主管部门违反本办法的有关规定履行对建设工程造价计价行为、建设工程造价咨询服务业的管理职责,或者建设工程造价管理机构违反本办法的有关规定履行计价依据编制、服务职责的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,按照管理权限依法给予处分。
　　第三十四条　建设工程当事人的计价行为违反《中华人民共和国合同法》等民事法律规定的,依法承担民事责任。
　　第三十五条　违反本办法规定,触犯刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。

　　第五章　附　　则
　　第三十六条　本办法自2004年7月1日起施行。