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建设部


关于印发《建设部关于在建设系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》的通知



建法[2006]134号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　现将《建设部关于在建设系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》印发给你们，请结合实际情况，认真组织实施。


中华人民共和国建设部
二○○六年六月九日

建设部关于在建设系统开展法制宣传教育的第五个五年规划

　　根据中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》和全国人民代表大会常务委员会《关于加强法制宣传教育的决议》的要求，结合建设系统实际，特制定建设系统法制宣传教育的第五个五年规划。
　　一、指导思想、主要目标和工作原则

　　“五五”普法工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕建设事业“十一五”规划目标，按照国务院全面推进依法行政实施纲要和建设系统依法行政实施意见的要求，深入开展法制宣传教育，大力推进依法治理，坚持法制教育与法治实践相结合，坚持法制教育与道德教育相结合，为构建社会主义和谐社会和建设事业的持续稳定健康发展营造良好的法治环境。

　　“五五”普法工作的主要目标是：适应建设事业发展的大局，适应建设系统广大干部职工对法律知识的现实需求，通过深入扎实开展法制宣传教育和法治实践，进一步提高各级建设主管部门领导干部依法决策和管理经济、社会事务的能力；进一步增强公务员队伍的社会主义法治理念，提高依法行政的能力和水平，确保国家法律的正确实施；进一步增强各级建设主管部门依法治理的自觉性，提高依法管理和服务社会的水平；进一步增强企业经营管理人员诚信守法观念和社会责任意识，提高依法经营和依法管理能力；进一步提高公民特别是建设领域农民工的法律意识和法律素质，了解和掌握维护自身合法权益、解决矛盾纠纷的法律途径和法律常识。

　　“五五”普法工作应坚持以下原则：

　　——坚持为建设系统的中心工作服务。紧紧围绕建设事业“十一五”规划目标和建设系统中心工作，安排和落实法制宣传教育工作各项任务，服务于落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，服务于建设事业的持续稳定健康发展。

　　——坚持从群众的需要出发。从建设领域存在的社会热点、难点问题出发，开展有针对性的法制宣传教育，宣传教育形式要为群众喜闻乐见，保障群众的要求、愿望得到及时反映，在服务群众中向群众普及法律知识。

　　——坚持适应新形势新任务的要求，不断创新。研究落实科学发展观和构建社会主义和谐社会对普法工作的新要求，探索建设系统法制宣传教育和依法治理的内在规律，探索法制教育与道德教育有机结合的新途径，转变思想观念，增强工作主动性，创新工作形式。

　　——坚持一切从实际出发。各级建设主管部门要在认真分析本地区、本行业特点的基础上，确定法制宣传教育的重点，制定切实可行的年度工作计划，提高法制宣传教育工作的针对性和实效性。

　　二、主要任务

　　（一）深入学习宣传宪法。学习宣传宪法，是法制宣传教育的基础性、根本性和重点工作。要在建设系统进一步形成学习贯彻宪法的热潮，进一步学习党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策，进一步学习宣传国家的基本法律制度，使建设系统广大干部职工进一步掌握宪法的基本知识，忠于宪法、遵守宪法，维护宪法的权威，提高宪法意识，培育民主法制观念、爱国意识和国家安全统一意识。各级建设主管部门都要按照宪法的要求，审视、检查自己的工作是否认真贯彻了宪法的根本原则，是否忠实履行了宪法赋予的职责；按照宪法的要求，切实解决建设领域影响群众利益的突出问题。

　　（二）深入学习宣传规范政府共同行为的相关法律法规。要进一步加强《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等规范政府共同行为法律法规的学习，使各级建设主管部门的干部职工牢固树立依法行政的观念，强化责任意识，转变职能，转变管理方式，转变工作作风。要积极向群众宣传规范政府共同行为的法律法规，全面推行政务公开，自觉接受群众的监督。

　　（三）深入学习宣传资源节约型和环境友好型社会建设的相关法律法规。要加强《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的宣传教育，提高城乡规划的科学性，严格规划和建设管理，充分发挥城乡规划在建设资源节约型和环境友好型社会中的重要作用。要加强建筑节能、城市节水、优先发展城市公共交通、风景名胜区管理等方面法律法规及政策的宣传教育，牢固树立节约资源和环境友好的观念，把节能节地节水节材作为城乡规划建设管理工作的重要目标，健全相关工作机制，落实节约资源的责任，加大执法力度，并且常抓不懈，切实抓出成效。

　　（四）深入学习宣传与群众生产生活密切相关的法律法规。要大力开展城市房屋拆迁、物业管理、住房公积金、建设工程安全生产、出租汽车管理、信访条例等相关法律法规及政策的宣传教育，增强全社会的保护群众合法权益意识和安全生产意识。开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”的宣传教育活动，引导公民依法表达自己的利益诉求，依法解决各种矛盾和纠纷，促进公民依法行使权利、履行义务，形成崇尚法律、遵守法律、依法办事的社会风尚，预防和减少社会矛盾。

　　（五）深入学习宣传规范房地产市场和建筑市场的相关法律法规。要加强《城市房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规的学习宣传，加强契约自由、公平竞争、诚实信用等市场经济基本法律原则和制度的宣传教育，加强诚信体系建设。深入开展整顿房地产交易环节违法违规行为的法制宣传教育，加强房地产开发建设全过程监管，为加强房地产市场调控和促进房地产业健康发展服务。深入开展以打击规避招标、假招标、转包和违法分包为重点的整顿和规范建筑市场的法制宣传教育，规范市场主体行为，促进清理拖欠工程款和农民工工资，建立规范建筑市场的长效机制。要将法制宣传教育与治理商业贿赂等专项工作结合起来，通过法制宣传教育，促进工程建设、市政公用事业产权交易等重点领域的商业贿赂治理。

　　（六）坚持法制宣传教育和法治实践相结合，深入开展依法治理。各级建设主管部门应认真制定依法治理规划，确定阶段性工作计划，明确责任，认真组织实施。要积极探索推进行业依法治理的实践形式，鼓励公民积极参与公共管理，促进依法行政和依法管理。

　　认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，健全依法行政各项制度，依法规范行政程序，强化行政行为监督。要进一步完善建设行政执法责任制、行政执法资格认证制、行政执法评议考核制和行政执法过错责任追究制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的建设行政执法体制。推行建设行政执法责任制示范文本，建立建设部行政执法责任制重点联系单位制度，开展依法行政示范单位创建活动。要围绕城市房屋拆迁、房地产市场调控、出租汽车管理、建设工程质量和安全等社会热点、难点问题，深入开展专项治理活动。

　　（七）组织开展法制宣传教育主题活动。各级建设主管部门要结合实际，开展法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，在建设系统掀起学法用法的热潮。要将“法律进工地”主题活动作为建设系统“五五”普法的重要内容，积极开展针对农民工的法律宣传、法律咨询和法律援助，引导农民工学习法律知识，遵纪守法，逐步提高农民工的法律素质，维护农民工的合法权益。继续做好“12•4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心的法制宣传教育。

　　三、对象和要求

　　（一）加强领导干部法制宣传教育，着力提高依法执政能力。各级建设主管部门的领导干部要带头学法用法，不断提高依法管理经济和社会事务的能力，规范决策、管理和服务行为。要大力推进领导干部法制教育制度化、规范化，继续坚持和完善党委（党组）理论学习中心组集体学法制度、领导干部法制讲座制度、法律知识年度考试考核制度、法律顾问制度和重大决策前的法律咨询审核制度。各级建设主管部门要把领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的重要依据。对于不学法、不懂法的干部，不能提拔重用。要积极推行领导干部法律知识任职资格制度。各级建设主管部门的干部院校要把法制教育纳入教学计划和培训规划，加强法制课程建设。

　　（二）加强公务员法制宣传教育，着力提高依法行政能力。要培养公务员树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念。在公务员录用中，要注重测试应试人员掌握法律知识的水平和运用法律知识的能力。继续推进公务员年度法制学习培训和考试工作。公务员每年自学法律的时间不得少于40小时。各级建设主管部门对公务员学法用法情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。公务员应当依照有关规定参加通用法律法规的考试，各省、自治区、直辖市建设主管部门应当组织公务员参加建设专业法律知识考试，考试成绩登记在《国家公务员培训证书》上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年度考核不得评为优秀等次。

　　（三）加强行政执法人员法制宣传教育，着力提高依法行使公共权力的能力。建设行政执法人员应当熟练掌握和运用与执法工作相关的公共法律法规和建设专业法律法规，按照法定程序执法，合理使用自由裁量权，确保严格执法、公正执法、文明执法。建设行政执法人员应当按照有关规定持有执法证件。申领执法证件，应当经过由省、自治区、直辖市建设主管部门组织实施的建设专业法律法规知识培训考试。考试不合格的，有关部门不予核发执法证件。各省、自治区、直辖市建设主管部门每年要对行政执法人员进行新颁布的建设专业法律法规的培训考试，考试不合格的，暂停其执法活动；补考不合格的，由有关部门收回执法证件或者公告作废。

　　（四）加强企业经营管理人员法制宣传教育，着力提高依法经营、依法管理能力。企业经营管理人员和注册建筑师、注册工程师、房地产估价师等专业技术人员应当掌握与本职工作相关的建设法律法规，提高依法经营管理水平和执业水平。各级建设主管部门要采取多种形式，结合企业管理工作需要，开展企业经营管理人员法制教育和培训，努力培养企业经营管理人员树立诚信守法、依法经营、依法办事的观念。各专业资格考试委员会在进行执业资格考试时，应当把相应的法律法规列入考试内容，法律知识的考试内容应当不少于考题的四分之一。注册执业人员继续教育要有一定比例的法律知识内容。

　　（五）加强农民工法制宣传教育，着力提高农民工法律素质。按照“谁用工、谁负责”的原则，明确建设领域用工单位对农民工进行法制宣传教育的责任，用工单位要将农民工法制教育作为本单位法制宣传教育的重点内容，建立农民工学法用法制度，对农民工进行安全生产、劳动和社会保障、工会及民主管理方面的法制宣传教育，满足农民工的学法需求。各级建设主管部门在加强面向农民工的法制宣传教育与法律服务的同时，要加强对用工单位学法用法工作的指导和监督，继续探索开办民工学校，创新农民工法制宣传教育的途径和形式。

　　四、工作步骤和安排

　　建设系统“五五”普法规划从2006年开始实施，到2010年结束。共分三个阶段：

　　宣传发动阶段：2006年上半年。各省、自治区、直辖市建设主管部门应当制定“五五”普法规划，并报建设部备案。各级建设主管部门要做好“五五”普法的宣传动员工作，广泛动员，营造浓厚的社会氛围。建设部将对“四五”普法所用教材进行修订，各省、自治区、直辖市建设主管部门也应结合本地地方性法规和规章，编写适合本地区使用的补充教材，并报建设部备案。

　　组织实施阶段：2006年下半年至2010年。各级建设主管部门每年要制定法制宣传教育的年度计划，突出年度工作重点，对本部门、本系统的法制宣传教育和依法治理工作作出具体安排，认真组织实施，确保“五五”普法规划全面贯彻落实。2008年建设部将对各省、自治区、直辖市建设主管部门实施本规划的情况进行督导检查，并组织各地交流经验。

　　检查验收阶段：2010年。按照本规划确定的目标、任务和要求，在各地自查的基础上，由上级建设主管部门组织考核验收，并对表现突出的单位和个人进行表彰。

　　五、组织领导和保障

　　（一）加强领导，健全普法工作机制。各级建设主管部门都要高度重视法制宣传教育工作，切实加强对“五五”普法工作的领导，健全各级普法依法治理领导小组，明确领导职责，建立和完善领导小组定期会议、年度工作汇报、工作督查等制度；要建立健全领导小组的办事机构，具体负责“五五”普法规划的组织实施工作，面向社会开展法制宣传教育活动；要安排“五五”普法专项经费，保证普法工作的正常开展，各省、自治区、直辖市建设主管部门要尽力解决基层法制宣传教育在人员、教材、经费、设施等方面的困难，努力创造良好的法制宣传教育条件；要将法制宣传教育纳入本行业、本单位的目标管理责任制，做到有部署，有检查，有落实，力戒形式主义，讲求实效；逐步建立法制宣传教育评估考核机制，完善评估考核指标体系；建立健全激励监督机制，开展“五五”普法规划实施的年度和阶段性考核工作，开展法制宣传教育表彰奖励工作。

　　（二）加强法制宣传教育队伍建设。各级建设主管部门要开展法制宣传教育工作者学习培训活动，提高法制宣传教育工作者的政治、法律素质和业务能力；建立法制宣传教育人才资源库，吸纳社会法律人才，动员和依靠全社会力量共同参与；进一步发挥法制宣传教育讲师团的作用。

　　（三）创新和丰富法制宣传教育形式。各级建设主管部门要充分利用电视、广播、报刊等新闻媒体，开展形式多样的、生动活泼的法制宣传教育。要充分利用互联网平台开展法制宣传教育，各级建设主管部门网站要努力成为群众学习法律知识、获得法律教育的有效途径。要积极开展法律咨询、法律知识竞赛、法律援助、图片展览等活动，在公园、风景名胜区、地铁及公交车站等公共场所建立固定和流动的法制宣传设施，利用“12319”热线等形式，为人民群众提供方便快捷的法律服务。



　　在刑诉法和民诉法两大诉讼法修改完成后,行诉法修改已经提上了立法机关的议事日程。行诉法应该如何修改?其修改的内容涉及基本原则、受案范围、管辖、诉讼参加人、证据规则、审判程序、裁判方式、类型及裁判的执行等。在所有这些应该修改的内容中,行政诉讼受案范围的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整个行诉法修改的重头戏。关于行政诉讼受案范围的修改,目前学界和实务界大多主张较大幅度地扩大受案范围。但是对于应扩大哪些行政行为和事项,以及扩大到什么程度,则尚未完全达成共识。

　　行诉法受案范围扩大的意义
　　修改行诉法,扩大行政诉讼的受案范围的意义是多方面的:
　　首先,扩大行政诉讼的受案范围有利于保障人权,维护公民人格尊严,在公民的人权和人格尊严受到侵犯时提供及时和有效的救济。根据现行行诉法规定的受案范围,行政机关侵犯公民人权和人格尊严的案件有的能进入法院,有的则进不了法院,如涉及非人身权、财产权的案件、涉及内部行政行为的案件、涉及抽象行政行为的案件,这些行政案件即使具有侵犯公民人权和人格尊严情形,法院也不能受理。
　　其次,有利于切实减少社会矛盾,促进社会和谐。目前我国社会由于正处在社会全面转型的时期,各种社会矛盾多发、频发,给社会和谐和稳定增添了诸多隐患。要消除这些隐患,必须建立和完善有效防范和处理社会矛盾的机制。这个机制无疑应包括行政诉讼,当然也应包括信访。但是诉讼与信访比较,它是解决行政争议的法制化程度最高的途径。
　　第三,有利于加强对行政机关及其工作人员依法行政的监督,防止行政滥权和行政不作为。行政诉讼的功能和作用虽然主要是救济,但行政诉讼同时也具有监督的功能和作用。人民法院在审查行政行为合法性的过程中,还可以发现实施相应行政行为的工作人员是否存在违法、滥权、腐败等情形,从而实现对行政公职人员守法和勤政、廉政的监督。
　　第四,有利于增强广大国民的法治观念,为建设法治政府、法治国家奠定公民法律意识和社会法治文化的基础。

　　扩大行诉法受案范围的进路
　　目前我国学界绝大多数学者的意见,主张扩大现行行政诉讼的受案范围可以认为已构成共识。但是对于应扩大哪些行政行为和事项,将哪些行政行为和事项纳入行政诉讼受案范围,以及对于拟扩大纳入到行政诉讼受案范围的行政行为和事项应扩大纳入到什么程度,则没有达成共识。具体而言,争议最主要涉及三类行政行为和事项:一是抽象行政行为；二是内部行政行为；三是行政合同行为。
　　一、抽象行政行为。抽象行政行为包括行政法规、规章和规定。关于抽象行政行为应否扩大和纳入行政诉讼的受案范围,笔者的观点是应有限纳入。当然,“有限纳入”有多种多样的选择方案:有人主张只纳入“规定”,有人主张“规定”和“规章”都纳入而只排除行政法规。笔者持后一种主张:将“规定”和“规章”都纳入。笔者之所以主张将“规章”也纳入,是因为规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别,而且规章不同于行政法规,行政法规有立法法第90条和第91条规定的审查监督途径,规章违法侵权的可能性要比行政法规大得多,审查监督途径反而相对缺乏。有人可能担心将规章纳入,受案范围“口子”会开得太大,法院难于承受。其实,这只要在抽象行政行为“准入”方式上适当设卡,即主要采取“附带诉”(但不限于“附带诉”)的方式,案件量就会大大减少,不会增加法院太大的负担。
　　二、内部行政行为。内部行政行为是一个广泛的概念,包括内部行政规则、行政处分、人事管理监察行为以及公立高校对学生、教师的纪律处分等。
　　(一)内部行政规则。就抽象行为的层面讲,既然规章、规定可受司法审查,行政规则受司法审查亦不成问题了。就内部行为层面讲,特别权力关系理论在现代社会已受到广泛批评和限制,作为特别权力关系范畴的内部规则也已逐步和有限进入司法审查的范围,具有一定的可诉性。当然,内部行政规则的可诉性,即纳入行政诉讼受案范围,应以相应规则的一定外部化为前提,完全对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的纯内部规则不应纳入行政诉讼受案范围。
　　(二)行政处分。对于行政处分,即对公务员违法违纪行为的惩处,现行行诉法是完全排除作为行政诉讼受案范围的。从保障公务员基本权利和保证行政管理效率的平衡原则出发,行政处分应该部分而不是完全纳入行政诉讼的受案范围。就公务员法设定的行政处分或相当于行政处分的行政处理措施种类言,目前宜纳入行政诉讼受案范围的仅限于开除、辞退和解聘三种类型,因为这三种类型的处分或处理涉及相对人的重要基本权利,而其他行政处分,如警告、记过、降职等,虽然也影响公务员的权利但非重要的基本权利,故可不纳入,至少目前不纳入。
　　(三)公立高校对学生、教师的纪律处分。由于公立高校的公益性,公立高校对学生、教师的纪律处分相当于行政机关对公务员的行政处分。因此,如同行政处分一样,相应处分若涉及相对人的重要基本权利,如开除、勒令退学、辞退、解聘等,即应纳入行政诉讼的受案范围,否则,即不应纳入。
　　(四)人事管理、监察行为。对于此类内部行政行为是否应纳入行政诉讼的受案范围,同样应适用保障公务员基本权利和保证行政管理效率相平衡的原则。根据这一原则,考核、调动等行为不宜纳入,而录用、聘用、“双指”、限制财产权等应该纳入。
　　三、行政合同行为。随着行政管理体制改革的深入和行政管理方式的创新,行政合同在我国行政管理中运用越来越广泛。由于行政合同具有与民事合同诸多不同的特征,行政相对人与行政主体因行政合同发生的许多争议很难完全通过民事诉讼解决。对于这种合同,如果在履行过程中双方发生争议,由于民事行为与行政管理行为交织在一起,其中既有民事争议,又有行政争议。如果相对方被侵权时和被侵权后只能打民事官司而不能打行政官司,其被侵犯的合法权益有时会很难得到有效救济。由于我国目前没有制定行政合同法,现行行诉法又没有将行政合同争议案件纳入受案范围,故使人民法院对这类案件作为行政案件受理和进行审判缺乏法律根据。因此,这次全国人大启动修改行诉法,很有必要将行政合同争议纳入行政诉讼的受案范围,使行政合同在行政诉讼中具有可诉性,以保障行政合同相对方在行政机关滥用其行政特权(所谓“行政优益权”)侵犯其合法权益时能通过行政诉讼途径有效维护自己的权益。