增强国家赔偿争议化解的主动性/戴洪斌
作者:法律资料网 时间:2024-07-26 13:17:07 浏览:8786
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增强国家赔偿争议化解的主动性
戴洪斌
国家赔偿法的直接目的是，保护被侵权人依法获得国家赔偿的权利。近年来，由于经济社会的不断发展，公民的权利意识和法制意识增强，国家机关对国家赔偿法认识的深入，和谐稳定的高度强调，国家赔偿法保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利的作用更加明显。许多案件被依法确认违法，还给予了实际的国家赔偿。一些案件虽然还够不上确认违法和给予国家赔偿的标准，但是因为职权行为本身多少存在的问题，以及对于情理法的综合考虑，还是在做不少协调化解工作的情况下，给予了一定数额的救助，或者通过民政等的途径解决了当事人的实际经济困难。
相关国家赔偿争议，在赔偿义务机关处理环节或者其上级机关复议期间，就按照法律规定，给予国家赔偿。或者通过做工作，得到了妥善处理，矛盾得到了有效化解。于是，这一国家赔偿争议就不会申请到人民法院赔偿委员会来，表现在人民法院赔偿委员会受理国家赔偿案件数量上的大幅减少。申请到人民法院要求确认违法的少些了，申请到人民法院赔偿委员会要求给予赔偿的更少了。这都是与国家机关自身在执法活动中加强依法性有关，也是与各赔偿义务机关及其上级机关在具体处理国家赔偿争议中加大协调化解力度有关。国家赔偿案件申请到人民法院数量减少，应该是好事，而不是坏事。
申请到人民法院和赔偿委员会的确认案件和国家赔偿案件，一方面要强调依法处理，另外一个方面，则是更要强调做好化解工作，以赔偿义务机关和当事人达成谅解、和解协议而妥善解决，做到了案结事了。或者，协调相关单位和部门，考虑到当事人的具体困难，而给予其一定的救助或者给予一定的社会保障。这样的措施是必要的，因为国家赔偿中，很多是合法不合理的，职权行为确实存在一定的问题，当事人也受到了实际的损害，当事人也有实际的生活困难，这些都是需要认真考虑和妥善解决的。
虽然国家赔偿法在近几年的实施中，在具体保护受侵权人合法利益上力度有所有所加大，但是由于国家赔偿法本身的局限性，其保护是不充分的，明显不适应现在的社会法律需求。这一国家赔偿法的修法过程正在大力加强，但因为理论和法律研究上的不足和不充分，修正案未能得到通过。在此社会背景下和法律框架下，更加强调国家赔偿工作中争议化解的主动性和能动性，切实做到争议处理上情理法的兼顾，就具有了很强的现实意义。
2010年1月19日
戴洪斌
国家赔偿法的直接目的是，保护被侵权人依法获得国家赔偿的权利。近年来，由于经济社会的不断发展，公民的权利意识和法制意识增强，国家机关对国家赔偿法认识的深入，和谐稳定的高度强调，国家赔偿法保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利的作用更加明显。许多案件被依法确认违法，还给予了实际的国家赔偿。一些案件虽然还够不上确认违法和给予国家赔偿的标准，但是因为职权行为本身多少存在的问题，以及对于情理法的综合考虑，还是在做不少协调化解工作的情况下，给予了一定数额的救助，或者通过民政等的途径解决了当事人的实际经济困难。
相关国家赔偿争议，在赔偿义务机关处理环节或者其上级机关复议期间，就按照法律规定，给予国家赔偿。或者通过做工作，得到了妥善处理，矛盾得到了有效化解。于是，这一国家赔偿争议就不会申请到人民法院赔偿委员会来，表现在人民法院赔偿委员会受理国家赔偿案件数量上的大幅减少。申请到人民法院要求确认违法的少些了，申请到人民法院赔偿委员会要求给予赔偿的更少了。这都是与国家机关自身在执法活动中加强依法性有关，也是与各赔偿义务机关及其上级机关在具体处理国家赔偿争议中加大协调化解力度有关。国家赔偿案件申请到人民法院数量减少，应该是好事，而不是坏事。
申请到人民法院和赔偿委员会的确认案件和国家赔偿案件，一方面要强调依法处理，另外一个方面，则是更要强调做好化解工作，以赔偿义务机关和当事人达成谅解、和解协议而妥善解决，做到了案结事了。或者，协调相关单位和部门，考虑到当事人的具体困难，而给予其一定的救助或者给予一定的社会保障。这样的措施是必要的，因为国家赔偿中，很多是合法不合理的，职权行为确实存在一定的问题，当事人也受到了实际的损害，当事人也有实际的生活困难，这些都是需要认真考虑和妥善解决的。
虽然国家赔偿法在近几年的实施中，在具体保护受侵权人合法利益上力度有所有所加大，但是由于国家赔偿法本身的局限性，其保护是不充分的，明显不适应现在的社会法律需求。这一国家赔偿法的修法过程正在大力加强，但因为理论和法律研究上的不足和不充分，修正案未能得到通过。在此社会背景下和法律框架下，更加强调国家赔偿工作中争议化解的主动性和能动性，切实做到争议处理上情理法的兼顾，就具有了很强的现实意义。
2010年1月19日
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由“执行难”论我国现阶段的法律缺陷
犀原律师事务所(河南郑州) 杨德寿
摘要：“执行难”问题是近年来一个十分严重的社会问题。作者认为，“执行难”的存在不是偶然的，它是由我国现阶段存在的法律缺陷造成的。这些法律正是我国市场经济法律体系必不可少的组成部分，就是国家应当对包括自然人在内的所有民事主体的资产和负债进行法律调整。
关键词：执行难、法律缺陷、资产和负债。
一、“执行难”的现状
“执行难”一词是人们对大量生效的民事法律文书长期得不到执行的形象描述，该词先由哪位有识之士“发明”，无从考究。但从其目前的流行程度来看，“执行难”的发明当是对汉语词汇的一大贡献。除此之外，有人还把长期得不到执行的法律文书叫做“法律白条”。
近几年来，全国的执行积案呈直线上升趋势，“法律白条”是越积越多。1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，之后逐年下降，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。就河南省而言，截至1999年7月，尚有未执结案件50917件，未执结标的金额111.53亿元，且执行难度越来越大，执行工作的对抗性日益加剧i。
“执行难”也好，“法律白条”也罢，都说明了一个十分严重的问题，我国法律的尊严受到了严重的挑战。
二、“执行难”的直接后果
1、法律已经失去其应有的尊严
法律是什么? 通俗地讲，就是人们行为的准则。这些准则与道德的区别，在于各自发生作用的基础。道德依靠人的良知和自觉，法律依靠的是国家强制力。法律发生作用，有相当一部分是通过执行人民法院的判决来实现的。当人民法院的判决得不到执行时，法律的准则作用将无从体现。靠国家强制力来实现的判决书如果变成“法律白条”的话，法律的尊严也将荡然无存。
2、我国的市场经济正在变得毫无秩序
寻求司法保护，是公民维护自身合法权益的最后一道盾牌。当债权人为主张自己的权利，提起诉讼、付出大量精力和各种与诉讼有关的费用之后，得到的只是一张“法律白条”的时候，他的感想是什么呢? 只能是对国家司法制度的绝望! “执行难”还将反过来影响到债权人对诉权的行使。因为，债权人对司法保护丧失信心的时候，他的选择可能是拖延或放弃诉权；与此同时，债务人的下落不明又常常造成债权人无法行使诉权。很明显，我国经济交往中难以实现的债权将远远超出进入司法程序的案件数目。另外，“执行难”又会怂恿债务人消极履行甚至不履行自己的债务。
于是，为讨债而设立的公司成立了，为索债而采取的非法拘禁及其他违法犯罪行为发生了。非法拘禁及其他违法犯罪为法律所明确禁止，讨债公司的设立也被公安部、国家工商行政管理局公通字（1995）87号“通知”以没有法律依据所禁止。诚然，法律没有规定可以设立讨债公司，但同时法律也没有规定禁止设立讨债公司。如果上述通知可以代替法律规定的话，国家才算有了禁止性或限制性规定。应该说，这些都是债权人实现债权的非正常途经，债权人同样需要付出代价并有可能为此承担法律制裁的风险。但是，仍然有人愿意铤而走险。何故? 因为这样能解决问题。
人们已经越来越感觉到法律的无奈，他们不得不按照自己认为适当的方式行事。而每个人认为的适当方式又有所不同，在此情况下，社会必将变得毫无秩序，依法治国无从谈起。
三、“执行难”的原因
造成执行难的原因有多种，归纳起来有三个方面：一、客观上是被执行人确无履行债务的能力；二、主观上是司法腐败因素的影响，其中包括地方保护、判决本身的不公和执行人员以各种借口的不作为等；三、立法上存在的缺陷。
上述三方面的原因，不是孤立地而是相互影响造成了民事判决的执行难。其中，造成执行难的最关键因素是立法上的缺陷，本文将着重探讨这方面的原因。因为对于确无履行债务能力的被执行人可以从立法上彻底免除他的义务，而对于腐败原因引起的“执行难”也可以从完善法律的角度寻求解决办法。
四、造成“执行难”的法律缺陷
1、对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整
这是造成“执行难”最根本的原因，因为这种法律上的缺陷使得《民事诉讼法》规定的执行措施无法操作。《民事诉讼法》第二十二章有关条款规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款；人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用；人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。《民事诉讼法》还规定，被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。从法律的规定来看，人民法院的执行措施有很多，权限也很大。但是，执行这些措施的前提首先是，人民法院对被执行人财产状况有十分清楚的了解。而这又有赖于国家对民事主体特别是自然人的资产及负债状况的法律调整。
民事主体占有资产的形式有多种，这些资产可以是存款、股票、现金、实物、无形资产以及各种收藏等。它们的处所以及流向，只有所有权人最清楚。一个被法律文书确定为被执行人的、拥有以上财产的所有制主体，假定他有足够能力履行法律文书确定的义务，如果他根本就不愿意履行这种义务，他可以采取各种各样的方式将其财产转移或隐匿。他可以一边过着花天酒地、挥金如土的生活；一边对着人民法院的执行人员装穷。装穷的结果是，人民法院对他的执行无法进行。因为法律已经规定，人民法院在执行时还应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用和必需品。虽然我们可以从侧面了解到他有履行能力，但我们无法取得他拥有资产的确切证据。
司法机关对公民的资产和负债状况一无所知，这正是国家对民事主体资产及负债状况缺乏法律调整的后果。为此我们有必要建立相应的全民资产及负债申报制度。事实上，这种法律缺陷造成的不仅仅是“执行难”，它还使市场经济的其他许多法律无法实施(以下将会论及)。
2、对于确无履行法律文书义务的自然人缺乏法律调整
《民事诉讼法》规定，作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的，人民法院裁定终结执行。因为上述原因，人民法院很难确定作为被执行人的自然人，是否真的属于生活困难无力偿还借款又无收入来源的情形。在此情况下，《民事诉讼法》的上述规定也无法施行。于是，我们有必要建立自然人破产的法律制度，但这种制度的建立又有赖于全民资产及负债申报法律制度建立。
3、在执行程序中，对执行期限及执行人员的不作为缺乏法律调整
这种法律上的缺陷使执行人员的司法权利没有约束。对于民事案件的执行期限，《民事诉讼法》没有规定；除此之外，对于人民法院的执行人员怠于执行或干脆不作为甚至滥用执行权利的情形，立法上没有对申请人救济的规定，譬如提起诉讼等。这使当事人的权利不仅得不到法律保护甚至遭受执法人员的非法侵犯，而当事人又毫无办法。
据报导ii：一起历经四审的案子，当事人从新疆到河北跑了几十趟，两年多却一直未能执行。80万元执行款已被划拨到了法院的账户里，当事人仍未拿到。该报同一版面同时刊登另一篇执法人员滥用执行权利的文章，文章披露iii：河北唐山吴义贵在1998年经历的一场败诉的房屋租赁合同纠纷官司。吴在法院开庭审理三个月前，收到法院执行庭的一张执行传票，之后法院查封了他租房建的工厂。到现在法院判决已下达22个月。工厂仍然在查封中而不能执行，致使吴义贵无法使用，给他造成巨大的经济损失。这是法院执行权利没有约束的结果。对此，应该给予执行当事人法律上的救济。
五、法律缺陷与市场经济法律体系的关系
通过论述，我们可以看出“执行难”是由上述法律缺陷造成的，而“执行难”的实质就是国家的法律制度未能得到有效贯彻实施，这表明构成上述法律缺陷的内容正是市场经济法律体系必不可少的组成部分。为此，我们有必要围绕上述法律缺陷对市场经济的法律体系进行构建。
1、自然人资产及负债申报法律制度必须确立
对于法人的资产及负债状况，国家制定有相应的会计系列法规进行调整。而对于自然人的财产状况，我国根本没有相应的法规调整。这种法律上的空白，不仅直接造成民事判决的执行难，还使国家的其他一些法律法规无法实施。
首先是《公司法》，虽然该法已实施多年，但是否真正得到贯彻执行则是另一回事。除了股份有限公司和上市公司比较规范以外，一般的有限公司就很难规范。许多所谓的股东是拿借款而不是自有资金出资的，一旦公司注册登记完毕，这些股东的出资便从哪里来到哪里去，而有限公司则变成了空壳公司。某些有限责任公司的股东名义上是几个，实际上只有一个，这样的有限责任公司与个人独资企业没有本质上的不同。这又反过来使国家对法人的资产及负债的法律调整陷入困境。
其次，因为国家对自然人资产及负债状况的不明，为各种各样涉及财产的犯罪创造了得天独厚的便利条件。贪污、受贿、挪用、侵占、诈骗、洗钱、抢劫以及盗窃等通过非法途径取得财产的违法犯罪行为，可谓得手容易发现难! 即使发现了也很难将损失追回。除此之外，政府各种管理部门乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款的“四乱”所得，极少能够返还，几乎全部变成了当权者的灰色收入或被他们灰色消费掉了，这实际上是管理者利用国家权力做后盾对纳税人财产的非法侵占和掠夺! 这种失控的社会秩序对人民、对国家造成的损失是不可估量的，国家也根本谈不上法治。
近年来，有人开始注意我国的信用危机问题。要解决这一问题，同样需要建立国家对自然人资产及负债状况进行调整的法律制度，这是实现个人信用的先决条件。因为，在社会交往特别是经济交往中，作为交往主体的自然人或法人的民事行为能力不仅取决于他的智力，同时还取决于他所拥有的资产和负债。如果他的资产和负债状况根本不敢为别人所知，他对交往对象就毫无诚意可言，他不可能按照诚实信用的民事法律基本原则从事民事活动。
另外，这种法律上的空白还将造成有望出台的《遗产税法》根本无法实施! 因为国家不知道它的每一位公民所拥有的资产和负债，以此为据的遗产税将无法确定，自然无法征收。
令人欣慰的是，我们正在自觉或不自觉地向这种法律制度靠近，不动产和机动车的购置和流转登记制度早已有之，2000年4月开始推行的存款实名制也是一种进步。但是，这只是对自然人部分财产状况的有限的法律调整，根本不能满足市场经济健康发展的需要。
对于自然人来讲，将其每一笔收入或支出（特别是零星的小额收入和支出）都进行申报是不现实的。但是作者相信，每个人和每个家庭，其日常收入和支出是基本固定的，这些可以按固定期限的固定收入和固定支出申报，至于其它的超出或低于固定收入和支出数目的收入和支出可以采取另行申报的办法。
2、自然人破产的法律制度应当确立
现实中大量存在着的自然人或合伙人的破产，在法律上却感到束手无策、无法可依，这不利于我国经济的发展，也有悖于破产法的“一般破产主义”的世界发展趋势。有专家认为，自然人个人破产法律制度的价值在于iv：1、弥补传统民事诉讼制度救济手段之不足，公平保护债权人利益；2、及时切断债务膨胀，保障经济秩序良好运行；3、给债务人以重新开始的机会；4、促进社会生产力的发展。
按照《公司法》的规定，自然人作为有限责任公司的股东，享有对该公司按其股份决策和收益的权利，同时对该公司的破产按其投资承担有限责任。那么，作为合伙企业的合伙人或个人独资企业的业主，他为什么就不能对自己的经营失败承担有限责任呢? 这主要是因为法人的经营活动有严格的会计系列法规进行调整，其财产所有和负债有较为完善的书面记录，国家认为有能力对公司的行为进行干预。相比之下，国家对合伙企业、个人独资企业的经营活动的管理是相当松散的，国家对其经营行为难以进行调控，所以要其承担无限责任。这种享有相同权利承担不同法律责任的制度，对于我国不断发展壮大的私营经济是不相适应的，它不利于市场经济的有序运行。
浙江省丽水市人民政府
丽水市人民政府规范性文件制定办法
丽政令〔2001〕1 号
《丽水市人民政府规范性文件制定办法》已经市人民政府第2次常务会议审议通过，现予发布施行。
二○○一年三月九日
丽水市人民政府规范性文件制定办法
第一章 总则
第一条 为了科学、合法、有序地制定规范性文件，明确制定程序，保证规范性文件的质量，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关法律、法规和规章规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的规范性文件是指市人民政府按照本办法程序制定的，有明确的权利和义务内容，在本市行政区域内具有普遍约束力，并以条文形式发布的文件。
第三条 规范性文件的名称为办法、规定、措施和实施办法或实施细则。
一般性通知、工作制度、会议纪要、操作规程，以及针对特定的事项而形成的批复、处理决定等不属规范性文件的范围。
第四条 市人民政府及其所属工作部门在行政管理中采取的其内容涉及非确定的公民、法人或其他组织的权利和义务以及相关行政主管部门职权划分的行政管理措施，应以规范性文件的形式制发。
第五条 制定规范性文件应当遵循下列原则：
（一）符合宪法、法律、法规、规章和上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令的规定；
（二）从实际出发，实事求是；
（三）贯彻民主集中制原则，充分发扬民主。
第六条 市人民政府法制工作机构按照本规定对规范性文件制定工作实行统一管理和监督，负责编制制定计划、审核草案、组织协调、备案审查和清理汇编等工作。
第二章 计划和起草
第七条 规范性文件计划制定按年度进行编制，分为一类计划和二类计划。
市人民政府工作部门认为需要制定规范性文件的，应当在每年12月底前将下一年度的制定规范性文件项目建议报送市人民政府法制工作机构。
第八条 市人民政府法制工作机构应对市人民政府有关部门报送的制定规范性文件项目建议进行通盘研究和综合协调，拟定年度规范性文件制定计划，提请市人民政府常务会议审定后实施。
第九条 规范性文件草案应当由提出制定规范性文件项目建议的市人民政府有关部门负责起草；内容涉及两个以上部门的，由有关部门协商确定，以其中一个部门为主联合起草；重要的规范性文件草案可以由市人民政府法制工作机构组织有关部门起草或直接起草。
起草规范性文件草案，应当组成起草班子或指定专人负责起草工作，也可以委托专家、学者起草。
第十条 承担规范性文件草案起草任务的市人民政府有关部门（起草单位），必须按照年度规范性文件制定计划的要求按时完成草案起草工作。因特殊原因不能按时完成的，或者要求取消计划项目的，必须提前1个月向市人民政府法制工作机构作出书面说明，并报市人民政府领导批准。
因特殊原因需要提出计划外制定项目建议的，应当事先征求市政府法制工作机构意见，报经市政府领导批准后组织实施。
第十一条 规范性文件草案应当包括以下主要内容：
（一）制定规范性文件的目的和依据；
（二）调整对象和适用范围；
（三）主管部门；
（四）具体行为规范（权利义务、法律责任等）；
（五）施行日期；
（六）其他事项。
第十二条 规范性文件草案必须符合下列要求：
（一）不得与宪法、法律、法规和规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令相抵触；
（二）不得在规范性文件中不恰当地设置或扩大部门行政职能，需要在规范性文件中明确有关部门职责的，必须与有关部门的法定行政职能相一致；
（三）符合本市实际情况，切实可行；
（四）层次分明，条文清晰，结构规范；逻辑严谨，用词准确，文字简明，切忌概念含混不清、模棱两可。
第十三条 规范性文件草案中设定的内容尚无法律、法规和规章依据的，应当在上报草案时作出说明。
规范性文件草案应当与现行市人民政府颁发的规范性文件相衔接。对同一事项如作出与现行规范性文件不一致的规定，应当在上报草案时作出说明。
起草的规范性文件如代替现行规范性文件时，必须在草案中注明被废止的规范性文件名称。
第十四条 起草单位在起草规范性文件草案过程中，应当加强调查研究，广泛征求意见；意见分歧较大的，应当主动做好协调工作；对难以协调的问题，应当在上报草案时予以说明。
第十五条 规范性文件草案拟定后，起草单位应当撰写草案说明。草案说明应当包括以下内容：
（一）制定该规范性文件的必要性、可行性和有关依据；
（二）适用范围和主要内容；
（三）对草案的原则性分歧意见及协商处理情况；
（四）执行该规范性文件拟采取的主要措施；
（五）其它应当说明的事项。
第十六条 规范性文件草案应当经起草单位的领导集体讨论审定，并由主要领导签发后一式20份报送市人民政府。
上报规范性文件草案时，应同时报送下列附件：
（一）提请市人民政府审议的报告；
（二）起草说明；
（三）所依据的法律、法规、规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令文本；
（四）所参照的其他地方有关法规、规章和规范性文件文本。
规范性文件草案规定由起草单位制定具体实施措施的，还应当附送具体实施措施草案。
第十七条 起草单位不按年度制定计划规定的期限上报规范性文件草案，不按规定向市人民政府法制工作机构作出书面说明的，由市人民政府法制工作机构予以通报批评。
第三章 审议、发布与备案
第十八条 市人民政府法制工作机构负责对规范性文件草案就下列几个方面进行审查：
（一）内容是否符合宪法、法律、规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令的规定；
（二）规定的措施是否符合本市实际，切实可行；
（三）部门职能是否协调一致；
（四）起草程序是否符合本规定要求；
（五）文字、用语、结构、条理等是否符合规范要求。
第十九条 市人民政府法制工作机构对经过审核的规范性文件草案，根据不同情况分别作出以下处理：
（一）对无原则性分歧意见、条件成熟的规范性文件，经修改后，报市政府领导审核同意，再提交市人民政府常务会议审议；
（二）对存在原则性分歧意见、经市人民政府法制工作机构协调后未能取得一致意见的，由市人民政府法制工作机构提出审核意见，报请市人民政府领导决定。存在原则性分歧意见，又未经协调的规范性文件草案，不得提请市政府常务会议审议。
（三）对内容需作较大修改的，提出意见，商请起草单位修改、补充，或重新拟制；
（四）按本办法规定组织起草、内容合法、形式规范的规范性文件草案，由市人民政府法制工作机构送有关单位征求书面意见。被征求意见的单位应当认真组织研究讨论，并在限定时间内函复。无修改意见的，也应书面函告市政府法制工作机构，否则视为同意。
（五）对不符合本规定要求的，退回起草单位重新起草或限期补正。
第二十条 市人民政府法制工作机构收到按年度制定计划组织起草的规范性文件草案后，应及时征求有关单位和部门意见。适用范围涉及到县（市、区）的，同时应征求县（市、区）人民政府的意见，被征求意见的单位和部门应当认真、及时提出修改意见。
第二十一条 市人民政府法制工作机构召集的规范性文件草案协调会，被通知单位的主要领导或分管领导应当参加。因特殊情况不能参加的，必须委派能代表本单位意见的人员参加。
第二十二条 提请市人民政府常务会议审议的规范性文件草案应当随附审核报告、起草说明、有关法律法规规章以及上级国家行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令依据和有关单位的书面意见。
审核报告由市人民政府法制工作机构负责起草，其主要内容包括：
（一）审核过程；
（二）制定该规范性文件的必要性和可行性；
（三）法律、法规、规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令依据；
（四）该草案的主要内容说明及有关部门分歧意见和协调处理情况；
（五）需要说明的其他问题。
第二十三条 规范性文件草案由市政府常务会议审议决定。
市人民政府常务会议审议规范性文件草案时，由起草单位作起草说明，市人民政府法制工作机构作审核说明。
未经市人民政府法制工作机构审核的规范性文件草案，不得提请市政府常务会议审议。
第二十四条 经市人民政府常务会议审议原则通过，但对其中某些内容提出修改要求的规范性文件草案，由市政府法制工作机构根据市人民政府常务会议提出的要求进行修改后，报市长或受其委托的副市长签发。
对需要进一步修改或协调的规范性文件草案，市长、分管副市长可责成有关单位进行协调或修改。经修改的规范性文件草案，由市人民政府法制工作机构审查后，再提交市政府常务会议审议。
第二十五条 经市人民政府常务会议审议通过的规范性文件，以市人民政府令发布。与群众关系密切的规范性文件发布后15日内由《丽水日报》全文刊登，丽水电视台、丽水广播电台同时播发有关消息。
第二十六条 规范性文件发布后，由市人民政府法制工作机构按规定向省政府法制办公室报送备案。
第二十七条 市人民政府规范性文件由市人民政府法制工作机构按年度汇编成册。
第四章 附则
第二十八条 修改或废止规范性文件的程序，参照本规定执行。
第二十九条 各县（市、区）人民政府及市人民政府工作部门制定规范性文件的程序，参照本规定执行。
第三十条 本规定由丽水市人民政府法制工作机构负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。1998年5月28日由行署颁发的《丽水地区行政公署关于规范性文件制定办法》同时废止。
犀原律师事务所(河南郑州) 杨德寿
摘要：“执行难”问题是近年来一个十分严重的社会问题。作者认为，“执行难”的存在不是偶然的，它是由我国现阶段存在的法律缺陷造成的。这些法律正是我国市场经济法律体系必不可少的组成部分，就是国家应当对包括自然人在内的所有民事主体的资产和负债进行法律调整。
关键词：执行难、法律缺陷、资产和负债。
一、“执行难”的现状
“执行难”一词是人们对大量生效的民事法律文书长期得不到执行的形象描述，该词先由哪位有识之士“发明”，无从考究。但从其目前的流行程度来看，“执行难”的发明当是对汉语词汇的一大贡献。除此之外，有人还把长期得不到执行的法律文书叫做“法律白条”。
近几年来，全国的执行积案呈直线上升趋势，“法律白条”是越积越多。1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，之后逐年下降，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。就河南省而言，截至1999年7月，尚有未执结案件50917件，未执结标的金额111.53亿元，且执行难度越来越大，执行工作的对抗性日益加剧i。
“执行难”也好，“法律白条”也罢，都说明了一个十分严重的问题，我国法律的尊严受到了严重的挑战。
二、“执行难”的直接后果
1、法律已经失去其应有的尊严
法律是什么? 通俗地讲，就是人们行为的准则。这些准则与道德的区别，在于各自发生作用的基础。道德依靠人的良知和自觉，法律依靠的是国家强制力。法律发生作用，有相当一部分是通过执行人民法院的判决来实现的。当人民法院的判决得不到执行时，法律的准则作用将无从体现。靠国家强制力来实现的判决书如果变成“法律白条”的话，法律的尊严也将荡然无存。
2、我国的市场经济正在变得毫无秩序
寻求司法保护，是公民维护自身合法权益的最后一道盾牌。当债权人为主张自己的权利，提起诉讼、付出大量精力和各种与诉讼有关的费用之后，得到的只是一张“法律白条”的时候，他的感想是什么呢? 只能是对国家司法制度的绝望! “执行难”还将反过来影响到债权人对诉权的行使。因为，债权人对司法保护丧失信心的时候，他的选择可能是拖延或放弃诉权；与此同时，债务人的下落不明又常常造成债权人无法行使诉权。很明显，我国经济交往中难以实现的债权将远远超出进入司法程序的案件数目。另外，“执行难”又会怂恿债务人消极履行甚至不履行自己的债务。
于是，为讨债而设立的公司成立了，为索债而采取的非法拘禁及其他违法犯罪行为发生了。非法拘禁及其他违法犯罪为法律所明确禁止，讨债公司的设立也被公安部、国家工商行政管理局公通字（1995）87号“通知”以没有法律依据所禁止。诚然，法律没有规定可以设立讨债公司，但同时法律也没有规定禁止设立讨债公司。如果上述通知可以代替法律规定的话，国家才算有了禁止性或限制性规定。应该说，这些都是债权人实现债权的非正常途经，债权人同样需要付出代价并有可能为此承担法律制裁的风险。但是，仍然有人愿意铤而走险。何故? 因为这样能解决问题。
人们已经越来越感觉到法律的无奈，他们不得不按照自己认为适当的方式行事。而每个人认为的适当方式又有所不同，在此情况下，社会必将变得毫无秩序，依法治国无从谈起。
三、“执行难”的原因
造成执行难的原因有多种，归纳起来有三个方面：一、客观上是被执行人确无履行债务的能力；二、主观上是司法腐败因素的影响，其中包括地方保护、判决本身的不公和执行人员以各种借口的不作为等；三、立法上存在的缺陷。
上述三方面的原因，不是孤立地而是相互影响造成了民事判决的执行难。其中，造成执行难的最关键因素是立法上的缺陷，本文将着重探讨这方面的原因。因为对于确无履行债务能力的被执行人可以从立法上彻底免除他的义务，而对于腐败原因引起的“执行难”也可以从完善法律的角度寻求解决办法。
四、造成“执行难”的法律缺陷
1、对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整
这是造成“执行难”最根本的原因，因为这种法律上的缺陷使得《民事诉讼法》规定的执行措施无法操作。《民事诉讼法》第二十二章有关条款规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款；人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用；人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。《民事诉讼法》还规定，被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。从法律的规定来看，人民法院的执行措施有很多，权限也很大。但是，执行这些措施的前提首先是，人民法院对被执行人财产状况有十分清楚的了解。而这又有赖于国家对民事主体特别是自然人的资产及负债状况的法律调整。
民事主体占有资产的形式有多种，这些资产可以是存款、股票、现金、实物、无形资产以及各种收藏等。它们的处所以及流向，只有所有权人最清楚。一个被法律文书确定为被执行人的、拥有以上财产的所有制主体，假定他有足够能力履行法律文书确定的义务，如果他根本就不愿意履行这种义务，他可以采取各种各样的方式将其财产转移或隐匿。他可以一边过着花天酒地、挥金如土的生活；一边对着人民法院的执行人员装穷。装穷的结果是，人民法院对他的执行无法进行。因为法律已经规定，人民法院在执行时还应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用和必需品。虽然我们可以从侧面了解到他有履行能力，但我们无法取得他拥有资产的确切证据。
司法机关对公民的资产和负债状况一无所知，这正是国家对民事主体资产及负债状况缺乏法律调整的后果。为此我们有必要建立相应的全民资产及负债申报制度。事实上，这种法律缺陷造成的不仅仅是“执行难”，它还使市场经济的其他许多法律无法实施(以下将会论及)。
2、对于确无履行法律文书义务的自然人缺乏法律调整
《民事诉讼法》规定，作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的，人民法院裁定终结执行。因为上述原因，人民法院很难确定作为被执行人的自然人，是否真的属于生活困难无力偿还借款又无收入来源的情形。在此情况下，《民事诉讼法》的上述规定也无法施行。于是，我们有必要建立自然人破产的法律制度，但这种制度的建立又有赖于全民资产及负债申报法律制度建立。
3、在执行程序中，对执行期限及执行人员的不作为缺乏法律调整
这种法律上的缺陷使执行人员的司法权利没有约束。对于民事案件的执行期限，《民事诉讼法》没有规定；除此之外，对于人民法院的执行人员怠于执行或干脆不作为甚至滥用执行权利的情形，立法上没有对申请人救济的规定，譬如提起诉讼等。这使当事人的权利不仅得不到法律保护甚至遭受执法人员的非法侵犯，而当事人又毫无办法。
据报导ii：一起历经四审的案子，当事人从新疆到河北跑了几十趟，两年多却一直未能执行。80万元执行款已被划拨到了法院的账户里，当事人仍未拿到。该报同一版面同时刊登另一篇执法人员滥用执行权利的文章，文章披露iii：河北唐山吴义贵在1998年经历的一场败诉的房屋租赁合同纠纷官司。吴在法院开庭审理三个月前，收到法院执行庭的一张执行传票，之后法院查封了他租房建的工厂。到现在法院判决已下达22个月。工厂仍然在查封中而不能执行，致使吴义贵无法使用，给他造成巨大的经济损失。这是法院执行权利没有约束的结果。对此，应该给予执行当事人法律上的救济。
五、法律缺陷与市场经济法律体系的关系
通过论述，我们可以看出“执行难”是由上述法律缺陷造成的，而“执行难”的实质就是国家的法律制度未能得到有效贯彻实施，这表明构成上述法律缺陷的内容正是市场经济法律体系必不可少的组成部分。为此，我们有必要围绕上述法律缺陷对市场经济的法律体系进行构建。
1、自然人资产及负债申报法律制度必须确立
对于法人的资产及负债状况，国家制定有相应的会计系列法规进行调整。而对于自然人的财产状况，我国根本没有相应的法规调整。这种法律上的空白，不仅直接造成民事判决的执行难，还使国家的其他一些法律法规无法实施。
首先是《公司法》，虽然该法已实施多年，但是否真正得到贯彻执行则是另一回事。除了股份有限公司和上市公司比较规范以外，一般的有限公司就很难规范。许多所谓的股东是拿借款而不是自有资金出资的，一旦公司注册登记完毕，这些股东的出资便从哪里来到哪里去，而有限公司则变成了空壳公司。某些有限责任公司的股东名义上是几个，实际上只有一个，这样的有限责任公司与个人独资企业没有本质上的不同。这又反过来使国家对法人的资产及负债的法律调整陷入困境。
其次，因为国家对自然人资产及负债状况的不明，为各种各样涉及财产的犯罪创造了得天独厚的便利条件。贪污、受贿、挪用、侵占、诈骗、洗钱、抢劫以及盗窃等通过非法途径取得财产的违法犯罪行为，可谓得手容易发现难! 即使发现了也很难将损失追回。除此之外，政府各种管理部门乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款的“四乱”所得，极少能够返还，几乎全部变成了当权者的灰色收入或被他们灰色消费掉了，这实际上是管理者利用国家权力做后盾对纳税人财产的非法侵占和掠夺! 这种失控的社会秩序对人民、对国家造成的损失是不可估量的，国家也根本谈不上法治。
近年来，有人开始注意我国的信用危机问题。要解决这一问题，同样需要建立国家对自然人资产及负债状况进行调整的法律制度，这是实现个人信用的先决条件。因为，在社会交往特别是经济交往中，作为交往主体的自然人或法人的民事行为能力不仅取决于他的智力，同时还取决于他所拥有的资产和负债。如果他的资产和负债状况根本不敢为别人所知，他对交往对象就毫无诚意可言，他不可能按照诚实信用的民事法律基本原则从事民事活动。
另外，这种法律上的空白还将造成有望出台的《遗产税法》根本无法实施! 因为国家不知道它的每一位公民所拥有的资产和负债，以此为据的遗产税将无法确定，自然无法征收。
令人欣慰的是，我们正在自觉或不自觉地向这种法律制度靠近，不动产和机动车的购置和流转登记制度早已有之，2000年4月开始推行的存款实名制也是一种进步。但是，这只是对自然人部分财产状况的有限的法律调整，根本不能满足市场经济健康发展的需要。
对于自然人来讲，将其每一笔收入或支出（特别是零星的小额收入和支出）都进行申报是不现实的。但是作者相信，每个人和每个家庭，其日常收入和支出是基本固定的，这些可以按固定期限的固定收入和固定支出申报，至于其它的超出或低于固定收入和支出数目的收入和支出可以采取另行申报的办法。
2、自然人破产的法律制度应当确立
现实中大量存在着的自然人或合伙人的破产，在法律上却感到束手无策、无法可依，这不利于我国经济的发展，也有悖于破产法的“一般破产主义”的世界发展趋势。有专家认为，自然人个人破产法律制度的价值在于iv：1、弥补传统民事诉讼制度救济手段之不足，公平保护债权人利益；2、及时切断债务膨胀，保障经济秩序良好运行；3、给债务人以重新开始的机会；4、促进社会生产力的发展。
按照《公司法》的规定，自然人作为有限责任公司的股东，享有对该公司按其股份决策和收益的权利，同时对该公司的破产按其投资承担有限责任。那么，作为合伙企业的合伙人或个人独资企业的业主，他为什么就不能对自己的经营失败承担有限责任呢? 这主要是因为法人的经营活动有严格的会计系列法规进行调整，其财产所有和负债有较为完善的书面记录，国家认为有能力对公司的行为进行干预。相比之下，国家对合伙企业、个人独资企业的经营活动的管理是相当松散的，国家对其经营行为难以进行调控，所以要其承担无限责任。这种享有相同权利承担不同法律责任的制度，对于我国不断发展壮大的私营经济是不相适应的，它不利于市场经济的有序运行。
丽水市人民政府规范性文件制定办法
丽水市人民政府规范性文件制定办法
丽政令〔2001〕1 号
《丽水市人民政府规范性文件制定办法》已经市人民政府第2次常务会议审议通过，现予发布施行。
二○○一年三月九日
丽水市人民政府规范性文件制定办法
第一章 总则
第一条 为了科学、合法、有序地制定规范性文件，明确制定程序，保证规范性文件的质量，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关法律、法规和规章规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的规范性文件是指市人民政府按照本办法程序制定的，有明确的权利和义务内容，在本市行政区域内具有普遍约束力，并以条文形式发布的文件。
第三条 规范性文件的名称为办法、规定、措施和实施办法或实施细则。
一般性通知、工作制度、会议纪要、操作规程，以及针对特定的事项而形成的批复、处理决定等不属规范性文件的范围。
第四条 市人民政府及其所属工作部门在行政管理中采取的其内容涉及非确定的公民、法人或其他组织的权利和义务以及相关行政主管部门职权划分的行政管理措施，应以规范性文件的形式制发。
第五条 制定规范性文件应当遵循下列原则：
（一）符合宪法、法律、法规、规章和上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令的规定；
（二）从实际出发，实事求是；
（三）贯彻民主集中制原则，充分发扬民主。
第六条 市人民政府法制工作机构按照本规定对规范性文件制定工作实行统一管理和监督，负责编制制定计划、审核草案、组织协调、备案审查和清理汇编等工作。
第二章 计划和起草
第七条 规范性文件计划制定按年度进行编制，分为一类计划和二类计划。
市人民政府工作部门认为需要制定规范性文件的，应当在每年12月底前将下一年度的制定规范性文件项目建议报送市人民政府法制工作机构。
第八条 市人民政府法制工作机构应对市人民政府有关部门报送的制定规范性文件项目建议进行通盘研究和综合协调，拟定年度规范性文件制定计划，提请市人民政府常务会议审定后实施。
第九条 规范性文件草案应当由提出制定规范性文件项目建议的市人民政府有关部门负责起草；内容涉及两个以上部门的，由有关部门协商确定，以其中一个部门为主联合起草；重要的规范性文件草案可以由市人民政府法制工作机构组织有关部门起草或直接起草。
起草规范性文件草案，应当组成起草班子或指定专人负责起草工作，也可以委托专家、学者起草。
第十条 承担规范性文件草案起草任务的市人民政府有关部门（起草单位），必须按照年度规范性文件制定计划的要求按时完成草案起草工作。因特殊原因不能按时完成的，或者要求取消计划项目的，必须提前1个月向市人民政府法制工作机构作出书面说明，并报市人民政府领导批准。
因特殊原因需要提出计划外制定项目建议的，应当事先征求市政府法制工作机构意见，报经市政府领导批准后组织实施。
第十一条 规范性文件草案应当包括以下主要内容：
（一）制定规范性文件的目的和依据；
（二）调整对象和适用范围；
（三）主管部门；
（四）具体行为规范（权利义务、法律责任等）；
（五）施行日期；
（六）其他事项。
第十二条 规范性文件草案必须符合下列要求：
（一）不得与宪法、法律、法规和规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令相抵触；
（二）不得在规范性文件中不恰当地设置或扩大部门行政职能，需要在规范性文件中明确有关部门职责的，必须与有关部门的法定行政职能相一致；
（三）符合本市实际情况，切实可行；
（四）层次分明，条文清晰，结构规范；逻辑严谨，用词准确，文字简明，切忌概念含混不清、模棱两可。
第十三条 规范性文件草案中设定的内容尚无法律、法规和规章依据的，应当在上报草案时作出说明。
规范性文件草案应当与现行市人民政府颁发的规范性文件相衔接。对同一事项如作出与现行规范性文件不一致的规定，应当在上报草案时作出说明。
起草的规范性文件如代替现行规范性文件时，必须在草案中注明被废止的规范性文件名称。
第十四条 起草单位在起草规范性文件草案过程中，应当加强调查研究，广泛征求意见；意见分歧较大的，应当主动做好协调工作；对难以协调的问题，应当在上报草案时予以说明。
第十五条 规范性文件草案拟定后，起草单位应当撰写草案说明。草案说明应当包括以下内容：
（一）制定该规范性文件的必要性、可行性和有关依据；
（二）适用范围和主要内容；
（三）对草案的原则性分歧意见及协商处理情况；
（四）执行该规范性文件拟采取的主要措施；
（五）其它应当说明的事项。
第十六条 规范性文件草案应当经起草单位的领导集体讨论审定，并由主要领导签发后一式20份报送市人民政府。
上报规范性文件草案时，应同时报送下列附件：
（一）提请市人民政府审议的报告；
（二）起草说明；
（三）所依据的法律、法规、规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令文本；
（四）所参照的其他地方有关法规、规章和规范性文件文本。
规范性文件草案规定由起草单位制定具体实施措施的，还应当附送具体实施措施草案。
第十七条 起草单位不按年度制定计划规定的期限上报规范性文件草案，不按规定向市人民政府法制工作机构作出书面说明的，由市人民政府法制工作机构予以通报批评。
第三章 审议、发布与备案
第十八条 市人民政府法制工作机构负责对规范性文件草案就下列几个方面进行审查：
（一）内容是否符合宪法、法律、规章以及上级国家机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令的规定；
（二）规定的措施是否符合本市实际，切实可行；
（三）部门职能是否协调一致；
（四）起草程序是否符合本规定要求；
（五）文字、用语、结构、条理等是否符合规范要求。
第十九条 市人民政府法制工作机构对经过审核的规范性文件草案，根据不同情况分别作出以下处理：
（一）对无原则性分歧意见、条件成熟的规范性文件，经修改后，报市政府领导审核同意，再提交市人民政府常务会议审议；
（二）对存在原则性分歧意见、经市人民政府法制工作机构协调后未能取得一致意见的，由市人民政府法制工作机构提出审核意见，报请市人民政府领导决定。存在原则性分歧意见，又未经协调的规范性文件草案，不得提请市政府常务会议审议。
（三）对内容需作较大修改的，提出意见，商请起草单位修改、补充，或重新拟制；
（四）按本办法规定组织起草、内容合法、形式规范的规范性文件草案，由市人民政府法制工作机构送有关单位征求书面意见。被征求意见的单位应当认真组织研究讨论，并在限定时间内函复。无修改意见的，也应书面函告市政府法制工作机构，否则视为同意。
（五）对不符合本规定要求的，退回起草单位重新起草或限期补正。
第二十条 市人民政府法制工作机构收到按年度制定计划组织起草的规范性文件草案后，应及时征求有关单位和部门意见。适用范围涉及到县（市、区）的，同时应征求县（市、区）人民政府的意见，被征求意见的单位和部门应当认真、及时提出修改意见。
第二十一条 市人民政府法制工作机构召集的规范性文件草案协调会，被通知单位的主要领导或分管领导应当参加。因特殊情况不能参加的，必须委派能代表本单位意见的人员参加。
第二十二条 提请市人民政府常务会议审议的规范性文件草案应当随附审核报告、起草说明、有关法律法规规章以及上级国家行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令依据和有关单位的书面意见。
审核报告由市人民政府法制工作机构负责起草，其主要内容包括：
（一）审核过程；
（二）制定该规范性文件的必要性和可行性；
（三）法律、法规、规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令依据；
（四）该草案的主要内容说明及有关部门分歧意见和协调处理情况；
（五）需要说明的其他问题。
第二十三条 规范性文件草案由市政府常务会议审议决定。
市人民政府常务会议审议规范性文件草案时，由起草单位作起草说明，市人民政府法制工作机构作审核说明。
未经市人民政府法制工作机构审核的规范性文件草案，不得提请市政府常务会议审议。
第二十四条 经市人民政府常务会议审议原则通过，但对其中某些内容提出修改要求的规范性文件草案，由市政府法制工作机构根据市人民政府常务会议提出的要求进行修改后，报市长或受其委托的副市长签发。
对需要进一步修改或协调的规范性文件草案，市长、分管副市长可责成有关单位进行协调或修改。经修改的规范性文件草案，由市人民政府法制工作机构审查后，再提交市政府常务会议审议。
第二十五条 经市人民政府常务会议审议通过的规范性文件，以市人民政府令发布。与群众关系密切的规范性文件发布后15日内由《丽水日报》全文刊登，丽水电视台、丽水广播电台同时播发有关消息。
第二十六条 规范性文件发布后，由市人民政府法制工作机构按规定向省政府法制办公室报送备案。
第二十七条 市人民政府规范性文件由市人民政府法制工作机构按年度汇编成册。
第四章 附则
第二十八条 修改或废止规范性文件的程序，参照本规定执行。
第二十九条 各县（市、区）人民政府及市人民政府工作部门制定规范性文件的程序，参照本规定执行。
第三十条 本规定由丽水市人民政府法制工作机构负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。1998年5月28日由行署颁发的《丽水地区行政公署关于规范性文件制定办法》同时废止。
