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法人独立责任之我见/王红良

作者:法律资料网 时间:2024-05-15 12:09:17  浏览:8949   来源:法律资料网
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[法人独立责任之我见

王红良*


内容摘要:一般认为,法人独立责任是法人独立人格的标志,法人人格独立导致法人责任独立。然而,从现行立法背景、各国立法等各方面来看,这种观点是难以成立的。事实上,根本不存在普遍意义上的法人独立责任,只是股东有限责任才导致了公司这一越来越重要的法人形态的责任独立。更确切地说,团体是否独立承担责任取决于其成员是否承担有限责任,与团体是否具有独立人格并不具有必然联系。
关键字:法人独立责任 法人独立人格 股东有限责任 公司 合伙
Study On Legal Person’s Independent Liability
Wang Hongliang
Abstract: It is generally believed that legal personality causes the legal person’s liability independent from its members. However ,analysing from the legislation background , other countries’ legislation ,this viewpoint is unfounded.In fact ,not all types of legal persons can take liability independently .Exactly saying ,whether an association can take liability independently is decided by whether its members take limited liability , not the association’s personality.
Key words: independent liability legal personality limited liability company partnership

一、问题之提出
《民法通则》第三十六条规定:法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。第三十七条更进一步规定:法人应当具备下列条件:(一)依法成立(二)有必要的财产或者经费(三)有自己的名称、组织机构和场所(四)能够独立承担民事责任。
据此,能否独立承担民事责任成为法人的一个实质要件。学者在论述法人的构成要件时也多持此种观点。“团体之是否具有人格最终取决于它是否独立责任,或者更确切地说,最终表现为它是否独立承担责任。独立名称、独立意思、独立财产、独立责任是团体独立人格的四大要素...独立财产与独立责任是法人独立人格的两根基本支柱,两独立责任是独立财产的最终表现。在我国法人制度实践中也往往把是否独立承担责任视为一个团体是否具有法人资格的最终标准”。[1]
然而,基本对现行立法背景、各国立法的考察,本文认为法人人格独立并不能导致责任独立。
二、现行立法背景之考究
在距离《民法通则》正式颁布最近的一个学者草案《民法草案(第四稿)》中,在规定法人成立条件的第三十三条中并没有法人独立责任的相关表述。但在《民法通则》颁布前,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出,“要使企业真正成为相对独立的经济实体...成为具有一定权利和义务的法人”。毫无疑问,此时的《民法通则》需要为国企改革提供法律上依据,仅仅因为国家不属于民事主体就否认两者之间的联系是远远不够的,必须理清两者之间的关系,实现企业的“自主经营和自负盈亏”,使国家从企业复杂的民事关系中彻底解脱出来。对此,《民法通则》的起草者有了深刻的说明:“设立法人制度,尤其是国营企业设立法人制度,它的落脚点是让国营企业自负盈亏,也就是国家不对国营企业所欠的债务承担责任,让企业自己来承担责任。赔不起,那就破产。国营企业的核心问题,就是把国家和企业的责任分开了”[2],“独立承担民事责任主要包含三层意思:第一是国家不承担法人的特别是国营企业法人的财产责任。第二是指定的主管机关或者它的从属单位不承担它的财产责任。第三是它的成员不承担责任”[3]。更为重要的是,财产责任关系的前提是财产所有关系的清晰。在当时国家与企业之间的财产关系尚未理清、企业性质尚未确定又无《公司法》等商事法的情况下,诚如学者所指出的,“制度前提没有解决,《民法通则》欲建立现代法人制度只能是一个不可能完成的任务”。[4]
于是,在“宜粗不宜细”的立法思想指导下,《民法通则》的起草者通过对公司法理论的借鉴,将内容相近的股东有限责任进行模糊化处理和转换术语使其摇身一变成了内容全新但内涵不甚清晰的法人独立责任理论。至此,公司法上的股东有限责任原则变成了法人独立责任原则。从这个意义上来说,“法人独立责任制度是股东有限责任制度的投影和扩张”[5]的观点是不无道理的。
三、法人独立责任立法基础之缺失
上述事实表明,法人独立责任在我国的产生有着特殊历史背景,缺乏法理依据的支撑。事实上,世界上也几乎没有一个立法例肯定法人独立责任。
(一)英国和美国
在英国法上,19世纪末的Salomon v. Salomon&Co.一案完全确立了公司的法人资格。[6]根据其成员是否承担有限责任,公司被划分为无限责任公司(unlimited company)和有限责任公司(limited company) [7]:无限责任公司的股东需对公司债务承担连带责任,而有限责任公司股东仅以出资额或拥有股份为限承担责任。因此在英国,即使是拥有法人资格的公司也不一定独立承担责任。与此相似,合伙虽然不拥有法人资格(苏格兰地区例外),但合伙成员也不一定承担无限责任。在英国,合伙分为普通合伙(general partnership)和有限合伙(limited partnership)两类。普通合伙的成员需对合伙债务负连带责任,而有限合伙的成员的责任与有限责任公司成员责任类似,仅以自己的出资为限。可见,在英国法人并不当然独立承担责任,非法人(合伙)成员也不必然对团体债务承担连带责任。
美国早期法律沿袭英国普通法之传统,只规定了公司的法人资格而将合伙排除在法人之外。但自1985年《统一有限合伙法》(RULPA)第二次修正之后,①合伙的性质发生了变化,法律开始承认普通合伙和有限合伙的独立人格。继此之后,1994年《修正版统一合伙法》(RUPA)出台之后,其201(a)明确规定:合伙是不同于合伙人之实体。②普通合伙的之独立人格得到进一步确认。因此,在美国虽然公司、合伙都具有法人资格,但普通合伙之合伙人和有限合伙之普通合伙人仍然须对合伙债务承担连带责任,换言之法人并不都能独立承担责任。
(二)德国、日本和法国
《德国商法典》最初规定了无限公司、两合公司、股份有限公司和有限责任公司四种公司形式,其后出于政治控制的目的,又以单行法的形式对股份有限公司和有限责任公司作了特别规定,并赋予其法人资格。因此,在德国法上无限公司、两合公司并不具有法人资格。但事实上,德国法院却在慢慢修正这一原则:“从大量法院判决来看,无限公司、两合公司都应该最终被作为法人来理解”。[8]因为人们注意到这样一个事实:如果真的承担无限责任,那么就成为设立这样的社团和吸收新社员一个无法逾越的障碍。另外,从股份有限公司发展出来的股份两合公司是一种具有独立法人资格的公司,但也并未完全实现公司责任独立,至少有一名股东须对公司债务承担连带责任。③因此,德国学者认为“对于大陆法系国家的学者来说,有限责任是公司具有法律人格的当然结果,但不是必然结果”[9], “法人以其自有资产承担有限责任不应是法人概念之标志”。[10]
《法国民法典》第一八四二条规定:公司具有法人资格。同时,《法国商事公司法》第二十三又规定:简单两合公司的无限责任股东具有合股公司股东的地位。有限责任股东只以其出资额为限对公司债务承担责任。有限责任股东不得以技艺出资。因此,在法国法上两合公司的无限责任股东须对公司债务承担连带责任。
《日本民法典》在一般法人之立法模式上基本采取了德国模式,但《日本商法典》在公司性质这个问题上却基本采取了法国模式。《日本商法典》第五十三条规定:公司分为无限公司、两合公司和股份有限公司。第五十四条第一款规定:公司为法人。第八十条第一款规定:(无限公司)公司财产不能偿还公司债务时,各股东负连带清偿责任。第一百四十六条规定:(公司的组织)两合公司由有限责任股东与无限责任股东组成。可见日本也没有将法人责任形态限制在独立责任内。
(三)小结
综上所述,两大法系主要国家立法例都未肯定法人独立责任理论,相反,不仅法人成员可能承担连带责任,非法人团体成员也有可能承担有限责任。即使是在规定非法人团体承担无限责任的国家,司法实践也在慢慢修改这一成文法原则。事实上,根据学者考证,法人责任形态包括了独立责任、半独立责任、非独立责任、补充型责任等多种形态。[11]
四、法人独立责任再认识
如上所述,法人责任形态并不限于独立责任,人格独立并不能产生责任独立。本文认为,法人独立责任渊源于股东有限责任。
(一)法人人格与责任能力之关系
所谓人格,又称民事权利能力,是指据以充当民事主体,享受民事权利和承担民事义务的法律地位和法律资格。[12]“它是法律认可或赋予法律主体胜任某项活动的主观性条件,是一种法律主体本身所蕴涵的,待于具体实现的可能范围。它并不是界定是否主体问题,而是在主体地位确定后解决该主体具有何种特性处于一种怎样的存在状态问题”。[13]所谓责任能力,是指民事主体据以独立承担民事责任的法律地位或法律资格。[14]“它描画民事主体因参与违背法意志并受其否定的事实关系,应承担不利后果的能力,是法律赋予民事主体承担责任的资格”。[15]
人格与责任能力之间的关系,传统民法理论从意思自治原则的要求出发,认为“自己责任”应为人格的决定因素,并进而导出法人人格独立导致法人责任独立。本文认为,意思自治原则是近代民法基于人格的伦理性基础,旨在强化对人的尊重和鼓励而提出的法律原则,并非伴随人格而产生的必然要求。“自己责任”凸显和强化了主体人格之存在,昭示其作为人之存在价值、尊严和理性。但法人人格则根本不同:法人本体是无血肉的团体,其人格完全是法律出于便利交易或其他目的的拟制,并不涉及人之存在价值、尊严与理性。因此,不能基于自然人的“自己责任”原则进而认为法人人格独立导致法人责任独立。
事实上,法人制度长期发展的历史也证明了这一点。古罗马、中世纪的团体虽然都具有法人格,但却不能导致其责任的独立。即使是作为现代公司直接渊源的早期特许公司也未实现责任独立,因为它不仅要靠会员之会费,而且同样依靠费用摊派的手段补充开销甚至亏损。16世纪后,合股公司成为特许公司的主要形态,且特许状关于法人人格的内容已经涉及到了公司名称、目的、共同印章、诉与被诉、拥有财产以及用继存续等,即使是这样,法人成员还是摆脱不了与公司承担连带责任。英国冒险人商行及其成员1671年因为其公司历来存有的向成员征收费用的惯例而被债权人连带地告上法庭。而在Salmon V. Hamburgh Company一案中,法庭判决认为:如果公司无力支付而又无特许状免除其征收之权利时,则公司管理人员应当向成员征收足够满足公司债务的款额,否则将受到蔑视法庭罪之惩处。[16]可见,法人人格与法人责任能力是两个不同层面的概念,两者之间并不存在谁决定谁的关系。
(二)法人责任形态之决定因素——法人制度之价值
所谓价值,就是客体满足主体需要的有用性。价值属于主观范畴,追求何种价值不是一个客观的过程,而是由主体基于各种考虑而人为设定的。 法律制度均有其价值,其反映的是人们设计这一制度的根本用意。人们制定某制度,必然受其所追求的价值定位即有用性目标的支配,有什么样目标追求,就会有什么样的制度设计。法人责任形态同样取决于法人制度追求的价值目标。一般认为,法人制度有两个层面的价值:一是民商事价值,反映了团体在社会生活和商品经济中的作用和客观规律,是各国法人制度均具有的功能。此价值正是催生法人制度的根本原因。二是各国基于本国不同的社会背景和政策,赋予法人制度特殊的政治功能,如德国民法典制定时赋予法人制度的实施监控团体之政治功能。民法具有中立的性格,其承担的是社会功能而非政治功能,其法人制度亦是如此。法人制度的民商事价值确定地反映了承担社会功能的法人制度的有用性,是我们探求法人责任形态的钥匙。[17]
从历史上看,法人制度是基于便利交易之需而产生的,便利交易和分散风险是其民商事价值的基本内容。因为只有承认团体的主体地位,交易相对人才可直接对该团体追究责任,而不论产生违约和侵权的具体行为人是谁,只要依团体名义、代表团体而实施的行为,均由该团体直接承担责任,这极大的提高了交易效率并保障了交易安全。因此,有学者认为法人理念之意义在于:使团体成为权利义务的驻足集散点 [18],使众多成员能以团体名义对外行为,将自然人众多的复杂法律关系简化为一个法律关系,从而便利交易之进行;“法人与其说是一件事物,不如说更近于一种方法” [19], “其目的就是为了在法律关系中占主导地位的个人主义想象空间中为团体法律关系的整体化处理找到一个支点”。[20]至于分散风险,这是团体与生俱来的功能,因为无论其成员是否承担有限责任,它至少将一人承担的风险转由多人承担。
由此可见,法人责任形态完全是对如何实现便利交易和分散风险所作出的选择。只要能实现这一价值目标,那么无论采取何种责任形态都是不为过的,独立责任如此非独立责任亦不例外。这也从侧面说明法人责任形态应该是多样的,而非单一的独立责任。
(三)法人独立责任渊源于股东有限责任
所谓股东有限责任,是指公司股东以其出资额或所持股份为限对公司债务承担责任。股东有限责任包括两方面内容:一方面,股东原则上不对公司债务承担个人责任,除了自己承诺出资的数额外,股东不承担更多的责任;另一方面,公司亦不对股东的个人债务承担责任[21]。作为人类为了商事活动而进行的法律上的最伟大的发明,股东有限责任可以与蒸汽机的发明相提并论。利益与风险并存是商事经营与生俱来的结果。在承担无限责任下,股东对公司债务承担连带责任,一旦经营失败往往导致股东倾家荡产,这极大地限制了人们投资特别是高风险行业的热情。但在承担有限责任下,股东只以其出资额或所持股份为限对公司债务承担责任,这使人们对投资失败的后果有了较为明确的认识。人们控制投资也就控制了损失,在公司赢利前景看好的情况了还可以加大投资,较好地解决了投资利益与投资风险之间的矛盾。因此有学者认为,有限责任制度的核心是在公司和拥有公司的股东之间划了一道明显的界限,股东只是单纯的投资者,它无须对公司的债务承担除了其投资之外的进一步责任。[22]
在论述股东有限责任与法人独立责任之间的关系的时候,有学者认为“公司独立承担责任,进而推导出股东对公司无直接的责任,即所谓股东有限责任”。本文认为此种观点是本末倒置。事实上,是股东有限责任推动了公司这一越来越重要的法人形态责任的独立。
从股东有限责任发展历史来看,工业革命之后,无限责任的弊端日益暴露,已经不能适应投资者的需求。为了鼓励和保护投资者,通过不断的立法尝试和实践,1807年的《法国商法典》首次规定了股东有限责任,其后股东有限责任迅速发展成为各国公司法的基石。通过股东有限责任,公司责任与股东责任分离,其结果就是公司责任走向独立,因此公司独立责任只是股东有限责任效果的反射。
诚如学者所云,“法人责任的独立,没有因其人格的享有而必然实现,即便长期法人人格发展的历史也没有能够实现起责任的独立。反之,却是另一原本与法人人格并不相干,并在法人人格已发展了多个世纪之后最终形成的股东有限责任原则,才实现了公司这一越来越重要的法人形态的责任独立。而且,公司法人所享有的独立责任,不仅之前不能仅凭人格而获得,之后也还要继续凭借股东有限责任来支撑,离开或抽去股东有限责任的支持,法人独立责任将荡然无存”。[23]
五、结语
法律是对社会现实的回应,因此法律必须随着社会现实的发展而发展。法学理论之价值在于探寻真实,为法律发展的连续性提供智识理性的保障。在国有企业作为市场主体必须独立承担责任已成当然之理的今天,可以说,法人独立责任已经失去了它存在和发展之基础。

参考文献:
[1] 江平.法人制度论[M].中国政法大学出版社,1994.32
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昆明市中青年学术和技术带头人选拔培养办法

云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府令第22号


  《昆明市中青年学术和技术带头人选拔培养办法》已经昆明市人民政府第104次常务会议讨论通过,现予发布施行。

                          代理市长 章振国
                         二000年八月三十一日
        昆明市中青年学术和技术带头人选拔培养办法



  第一条 按照《昆明市科学技术发展六年规划(2000-2005年)》的要求,为进一步做好我市中青年学术和技术带头人队伍建设工作,全面实施科教兴市战略,根据中央、省的部署,从昆明实际出发,制定本办法。


  第二条 昆明市中青年学术和技术带头人队伍建设必须坚持面向经济建设主战场,按照德才兼备、突出重点、平等竞争、动态管理的原则;以产业界为重点,多渠道、多形式选拔培养和引进高层次人才,特别是支柱产业、高新技术产业以及对国民经济和社会发展有重要影响的技术领域人才。


  第三条 到2005年,根据昆明市科技、经济和社会发展的需要,选拔、培养市级中青年学术和技术带头人及其后备人选(下同)200名,其中带头人约占30%,后备人选约占70%。


  第四条 昆明市各类企事业单位,在国民经济和社会发展重要领域;从事学术,技术工作并做出显著成绩的优秀中青年人才,均可作为昆明市中青年学术和技术带头人及其后备人选的选拔对象。


  第五条 昆明市中青年学术和技术带头人培养引进工作领导小组(以下简称领导小组),全面负责昆明市中青年学术和技术带头人队伍建设工作;领导小组办公室(以下简称市培引办)设在市科委,负责日常工作。市培引办主任由市科委主任兼任,副主任由市委组织部、市人事劳动局、市社科院等部门的分管领导兼任。


  第六条 市培引办负责组建昆明市中青年学术和技术带头人评审委员会(以下简称评审委员会)。评审委员会根据需要下设若干专业评议组。专业评议组负责提出初选人选,再由评审委员会对初选人员进行评审。


  第七条 昆明市中青年学术和技术带头人队伍由带头人和后备人选两部分组成。
  在我市经济和社会发展重要领域从事研究开发、成果转化、应用推广和管理等工作成绩显著,在本行业或技术领域有权威性,且在本单位和本行业已经发挥着学术和技术带头人作用的,经选拔评审后确。定为昆明市中青年学术和技术带头人。
  在我市经济和社会发展重要领域从事研究开发、成果转化、应用推广和管理等工作成绩明显,具有培养潜力和发展前途,有可能在较短时间内培养成为我市中青年学术和技术带头人的,经选拔评审后确定为昆明市中青年学术和技术带头人后备人选。


  第八条 昆明市中青年学术和技术带头人,年龄原则上不超过50岁,身体健康;具有大学本科以上(含本科)学历并受聘高级专业技术职务、(特殊行业、专业或贡献特别突出者不受此限);具有扎实的专业理论基础,研究开发、技术创新能力强,专业技术工作经验丰富;熟悉本专业的发展动向,有明确的研究开发方向;具有较高的外语水平和电脑应用能力。


  第九条 昆明市中青年学术和技术带头人,还应具备以下条件之一:
  (一)在我市国民经济和社会发展重要领域的研究开发、成果转化、应用推广、管理等方面,特别是在改造和提升传统产业,培育和发展高新技术产业中贡献突出,成绩显著;
  (二)公开发表过有一定影响的专著,或在国内、省内,的学术刊物上发表过有一定影响的专业论文,或主持过国家、省、市重大工程、项目和课题,且取得较好的经济和社会效益。在全市同行中享有较高声誉,在省内同行中有一定知名度;
  (三)近年来获得国家科学技术奖、国家级社会科学优秀成果奖;或省部级科学技术奖(含科技进步奖、星火奖)、省级社会科学优秀成果奖;或昆明市科学技术(含科技进步)二等奖,昆明市社会科学优秀成果二等奖以上的奖励;或昆明市科学技术(含科技进步)三等奖两项、昆明市社会科学优秀成果三等奖两项以上的奖励。


  第十条 昆明市中青年学术和技术带头人后备人选,年龄原则上不超过40岁,身体健康;具有大学本科以上(含本科)学历并受聘中级以上专业技术职务(特殊行业、专业或贡献特别突出者不受此限);专业基础较扎实,有较强的研究开发、技术创新能力,较熟悉本专业的发展动向,有明确的研究开发方向,具有培养潜力和发展前途,具有较高的外语水平和电脑应用能力。


  第十一条 昆明市中青年学术和技术带头人后备人选,还应具备以下条件之一:
  (一)在我市国民经济和社会发展重要领域的研究开发、成果转化、应用推广、管理等方面,特别是在改造和提升传统产业、培育和发展高新技术产业中贡献较大,成绩明显;
  (二)在国内或省内的学术刊物上发表过有一定水平的专业论文,或承担、参加过国家、省、市重大工程、项目和课题,且取得较好的经济和社会效益,在市内同行中有一定声誉;
  (三)近年来获得国家、省部级、昆明市科学技术(含科技进步)奖,云南省;昆明市社会科学优秀成果奖的奖励,


  第十二条 已被授予国家、省、市有突出贡献专家称号或享受政府特殊津贴者,如符合本办法第八条、第九条、第十条和第十一条规定条件的,评审确定为昆明市中青年学术和技术带头人或后备人选时应予优先。


  第十三条 昆明市中青年学术和技术带头人及其后备人选的选拔,坚持公开、平等,竞争,择优的原则,采取组织推荐与个人自荐相结合的办法,通过公开申报、形式审查、专家评审、择优确定产生。其选拔程序如下:
  (一)组织推荐:由各县(市)区,市属各部,委、办、局,开发区和各有关部门推荐符合条件的人员;
  (二)自荐:凡符合选拔条件的个人,也可以直接向市培引办申报;
  (三)申报人员应填写昆明市中青年学术和技术带头人推荐表或昆明市中青年学术和技术带头人后备人选推荐表(一式六份);
  (四)由市培引办对申报人员进行形式审查,提出候选人;
  (五)由各专业评议组分别对候选人进行评议,提出带头人和后备人选的初选名单及评议意见;
  (六)由评审委员会对专业评议组提出的人选进行评审;
  (七)评审委员会的评审会议必须有三分之二以上(含三分之二)的委员到会,评审委员会会议和表决结果方有效;
  (八)评审委员会以无记名投票方式进行评审表决,获得全体委员二分之一以上的赞成票者视为通过。将通过人选及评审委员会评审意见报领导小组审核,提出带头人和后备人选名单,报市政府审批确认。


  第十四条 被确认的昆明市中青年学术和技术带头人及其后备人选,由市政府颁发《昆明市中青年学术和技术带头人证书》或《昆明市中青年学术和技术带头人后备人选证书》。


  第十五条 昆明市中青年学术和技术带头人及其后备人选,原则上每年选拔一次。


  第十六条 市培引办建立昆明市中青年学术和技术带头人及后备人选综合信息数据库,所在单位建立个人业务档案,全面记录反映他们的工作岗位、职务、专业技术评聘、奖惩、工作业绩等情况。


  第十七条 对学术技术带头人及其后备人选实行动态管理,培养和管理周期为5年。每年度由所在单位和主管部门进行考核;连续两年考核结果达不到要求的,报经领导小组审核同意后,不再列入培养计划和享受有关待遇;培养和管理期满,或者后备人选在培养期内申报带头人资格时,由市引培办组织有关专家在年度考核的基础上对其业绩作出评价;对后备人选的考核情况作为选拔带头人的依据。


  第十八条 高度重视中青年学术和技术带头人及其后备人选的选拔、培养工作。努力改善中青年学术和技术带头人及其后备人选的工作和生活条件,所在单位和主管部门尽可能为他们提供较好的工作和生活环境,充分发挥其在本行业、本单位的骨干带头作用。
  (一)坚持在重点工程和重大科技项目的实施、工程研究中心和企业技术中心的建设实践中培养学术和技术带头人及其后备人选。支持他们主持、承担或参加国家、省、市和产业部门的研究开发、成果转化、技术创新、应用和推广的重大项目以及重点实验室、工程中心、企业技术中心的建设、实施工作;凡向市有关部门申报的项目,要优先立项;
  (二)积极支持学术和技术带头人及其后备人选开展多种形式的学术、技术交流和业务深造活动。根据工作需要和培养目标,所在单位和有关部门应组织安排其在国内外进行合作研究、学术交流、研修和考察;
  (三)中青年学术和技术带头人及其后备人选应专心致志于学科和技术领域的专业工作,不断提高业务素质和水平,推动行业技术进步。所在单位应匹配资金,协同培养经费,重点支持他们进行研究开发、成果转化、技术创新等工作;
  (四)具有中级技术职务的后备人选在申报高级技术职务时,应予优先;
  (五)每两年由政府出资安排一次身体检查。带头人享受医疗速诊待遇,后备人选享受门诊速诊待遇;
  (六)享受津贴:带头人每人每月1000元,后备人选每人每月200元,从市政府审批确认的下月起发给。


  第十九条 鼓励企事业单位根据知识创新、技术创新、发展高新技术等重点工程建设的实际需要,引进中青年学术和技术带头人。


  第二十条 有下列情况之一者,经领导小组审核,市政府确认后,不再享有学术和技术带头人或后备人选资格和待遇:
  (一)已退休;
  (二)已调离昆明市各类企事业单位;
  (三)培养和管理期满;
  (四)被取消中青年学术和技术带头人或后备人选资格。


  第二十一条 昆明市中青年学术和技术带头人选拔培养经费采取市财政每年安排专款、国内外团体、单位和个人捐赠等办法筹集。用于带头人、后备人选的津贴和必要的选拔培养工作经费等。


  第二十二条 本办法自颁布之日起实施,昆政发(1997)68号文同时废止。

对税务行政处罚听证程序的几点简要思考

魏 勇


内容提要:
听证一般是指在国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。我国《行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度,《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》结合税务实际对《行政处罚法》规定的听证制度作了详细规定。本文在阐述行政听证程序的一般原理的基础上结合税务实践对税务行政处罚听证程序适用范围、主持人人选、听证笔录和申请人等几个问题进行了简要思考并提出了有关建议。
关键词:税务行政处罚 听证 简要 思考

听证一般是指在国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见,“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现,自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1]。可以毫不夸张地说,听证制度是法治国家遵循正当程序,力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定,改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则,而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后,很多国家在制定行政程序法的同时,都规定了听证制度。
为了适应世界的发展趋势,完备我国的行政法体系,《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种,听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实,有利于减少行政复议和行政诉讼案件,强化税务机关内部的自我约束和自我监督,有利于税法宣传和税收法制教育,有利于促进依法行政、依法治税。当然,税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题,下面,笔者对其中的几个问题进行简要思考。

一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围
行政处罚听证范围的大小,实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广,说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定,需要遵循一定的原则,即:个人利益原则与公共利益均衡原则,成本不大于效益原则。[2]
在上述原则的指导下,“各国界定听证范围的标准有两大类,一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围,我们称之为行为标准;二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围,我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定,责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见,我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为,采用的是行为标准。值得一提的是,《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”,目前学术界和实务部门争论很大,有人认为,既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围,则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种,“等”是一个毫无意义的虚词,有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为,适用听证程序的范围是难以一一列举的,为防止挂一漏万,这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。
为了探讨税务行政处罚听证范围,首先要明晰税务行政处罚的种类,根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则(暂行)》(以下简称《复议规则》)第八条第(五)项,税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为,除了上述三种税务行政处罚种类外,就目前税务实践而论,还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种(参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》)。为了明确税务行政处罚的听证范围,《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《税务听证实施办法》)第3条规定:“税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前,……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见,税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为,就税务实践来说,税务行政处罚听证范围存在以下问题:
(一)听证范围太窄,不符合设立听证程序的立法初衷
笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局,按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围,自1996年《行政处罚法》实施近8年以来,共举行了6次税务行政处罚听证,平均1年还不到1次,可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以,进一步扩大税务行政处罚听证范围,并不会降低税务行政效率。此外,听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度,根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内,否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说,“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多,对大中型出口企业来说,停止其几个月的出口退税权,可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营,甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见,进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据,将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。
(二)对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解
《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入听证范围值得商榷。笔者认为,取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的,是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书,就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格,可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金,反之,如果没有增值税一般纳税人资格证书,就不能抵扣增值税销项税金,将导致纳税人多缴税款,最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢?笔者认为,这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证,又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为,例如,纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的(实际上这已不是一种税务行政处罚,而是一种税务管理行为),就不必举行税务听证,如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章,税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚,就应当举行听证
(三)停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙,也应将其纳入听证范围
综上所述,根据目前税务行政处罚实践,本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则,税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外,还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。
二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人
听证程序的实施质量如何,在相当程度上取决于听证主持人,他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当,势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以,听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德.施瓦茨所说,“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样,行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响,那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定,听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则:职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定,《税务听证实施办法》规定,税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是,税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄,《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”,与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人;而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中,税务行政处罚听证往往由法制机构负责,而当调查人员是法制机构工作人员时,这就有违法之嫌。姑且不管上述区别,《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度,即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任,换言之,《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离,而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离,税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系,他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定,没有独立地位,完全在税务机关长官指挥下行动,因此,税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主,更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样,税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图,从而使税务听证程序流于形式,其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外,税务听证主持人一般为法制机构工作人员,他们与案件调查人员同属于一个税务机关,势必会造成在听证会举行前,与调查人员单方面接触,就案件进行反复磋商,形成先入为主,影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题,很多人认为,我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度,即行政机关无权自由任命听证审理官(我国称为听证主持人),只能根据需要,从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中,通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为,采取行政法官制度固然很好,但其成本太高,加之我国行政管理体制尚待改革,故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为,我国的仲裁制度已十分成熟,且仲裁员的法律素养普遍比较高,建议听证主持人可从仲裁员中选用,为此可以修改我国仲裁法,扩大仲裁的受案范围。需要说明的是,由于税务行政权的特殊性,仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后,不能形成最终裁决,只能向行政机关提交《听证报告》,并提出处罚建议。
三、关于税务行政处罚听证笔录
听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定,听证笔录是行政决定的唯一依据。例如,奥地利《普通程序法》第15第规定,听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力,除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定,听证笔录,证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响,“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。
根据我国《行政处罚法》有关规定,听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后,行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定,听证的全部活动,应当由记录员写成笔录,经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后,封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用,也没有明确,这就产生了以下两个问题:听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考?税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办?如果说,听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据,税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话,那么,听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了,当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外,听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定,将拟予以处罚的通知告知纳税人后,由纳税人提出书面听证申请才正式启动的,如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决,那么由于该新证据未经当事人质证,当事人的意见可能未得到充分听取,将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵,行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权,导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是,于今年7月1日实施的《行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定,行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。综上所述,笔者认为,完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定,“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示,并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则,才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用,防止税务机关“暗箱操作”,从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。
四、关于税务行政处罚听证申请人范围
对于听证申请人范围的界定,《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论,听证申请人仅指当事人,而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚,并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点,例如,《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程,行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势,当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的,而是呈现出相互转换的趋势。[7]
听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄?在听证制度出现最早的美国,个人或者组织只要实质利益受到不利的影响,而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接,就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限,包括非经济利益在内,有权参加行政裁决正式听证程序的人,不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人,也包括间接利害关系人,例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区,因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者,行政机关得依职权或者依申请,通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚,利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践,税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在:
(一)基于听证申请权的移转
例如,自然人甲是纳税人,因违法被税务机关处以罚款2000元,依法可以申请听证,但甲在听证申请期内死亡,甲的儿子乙是否有权利申请听证?对此,《税务听证实施办法》没有明确规定,由于甲乙二人具有利害关系(继承关系),根据听证的精神意蕴,甲的听证申请权可以移转至乙,乙完全可以成为听证申请人。
(二)基于民法上的利益关联
例如,丙和丁签定了一份购销合同,丙将付货款给丁,但由于丙税务违法,被行政机关处以较大数额罚款,这时,丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益,再设丙放弃听证申请权,是否丁可以代位丙行使听证申请权呢?笔者认为,虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系,但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失,换言之,丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系,是税务行政处罚中的利害关系人,为了保护丁的正当利益,丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。
(三)基于受害人的原因
例如,某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人,另一纳税人不知道发票的真伪,属于善意取得该增值税专用发票,当某纳税人被税务机关查处后不申请听证,则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。
针对以上几种情形,也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益,例如提起民事诉讼,但我们知道,利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为,而非民事行为,为此,为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神,符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”,所以,笔者建议,我国立法部门在立法时,对西方的法治文明成果应充分吸收,不要只吸收其法治的形式,而失去法治的精神。

(作者单位:四川省南充市国税局政策法规处)


注释:
[1] 宋世杰主编:《中国行政法律制度》,湖南人民出版社,2003年1月第1版,第18页。
[2] [3]马怀德:《论听证程序的适用范围》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,1998年第2期,第88页和第89页。
[4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条,该条规定,交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前,当事人要求听证的,案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时,没有“等”字。
[5]杨惠基:《试论听证主持人》,载《行政法学研究》,1998年第2期,第54页。
[6]实际上,《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已有这样的规定。
[7]刘飞宇:《论听证当事人》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第6期,第48页。
[8]参见汪永清主编:《中华人民共和国行政许可法释义》,中国法制出版社,2003年9月第1版,第164页。


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