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简论如何遏制刑讯逼供/张军峰

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 15:56:37  浏览:9649   来源:法律资料网
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简论如何遏制刑讯逼供

张军峰

  
[内容摘要] 刑讯逼供是指司法人员采用肉刑或变相肉刑折磨被讯问人的精神或肉体以获取口供的一种恶劣的审讯方法。我国《刑事诉讼法》第43条明文规定禁止采用刑讯逼供非法获取口供的手段。然而,时至今日,这种古老而又野蛮的审讯方式依然存在,并成为我国司法体制的一颗顽固毒瘤。本文试图对刑讯逼供的存在根源及其危害性进行分析,并参考借鉴国外相关成熟的做法,以期提出一套解决这一问题的方案。希望本文对遏制刑讯逼供有所裨益。
[关键词] 刑讯逼供 有罪推定 非法证据排除规则
一, 刑讯逼供的根源㈠ 思想根源 任何一种社会现象的存在都会有特定的思想根源作为基础 ,没有特定思想作为基础,这种社会现象就如没有地基的大厦,随时可能崩塌。刑讯逼供之所以能够在老鼠过街人人喊打的环境中具有强劲的生命力,必然有作为其生存土壤的特定思想。那么刑讯逼供赖以生存的思想土壤是什么呢?笔者认为主要有以下几点 。 I有罪推定思想的存在。有罪推定是封建司法的遗毒,基本含义是:任何被指控犯罪的人,都被假定为有罪,可以不经其他司法程序而将其直接宣告有罪或作为犯罪对待;或者虽经司法程序才能够将刑事被告宣告有罪,但这种司法程序是以假定被告人有罪而设有的①。在有罪推定思想下被指控犯罪的人即被认为是犯罪或者象对待犯罪那样处以刑罚,对其可以长期甚至是无限期羁押,为获取口供,可以对其采用刑讯逼供等不人道的方式。况且“在司法实践中刑事案件的被告人竟公安机关侦查,检察机关审查起诉及法院审理后绝大多数都被判有罪 ,无罪的只是极个别的②。II封建特权思想的影响。中国经历了数千年的高度集权的封建专制统治,皇帝至上,国家至上天经地义。“重官轻民”,“先国家后个人”,“君要臣死,臣不得不死”等传统文化中的权力本位主义在人们的脑海中根深蒂固。于是有部分司法人员认为自己手中拥有权力,可以对犯罪嫌疑人随心所欲,从而出现刑讯逼供或变相的刑讯逼供。III办案急功近利,偷工减料思想作怪。有了问题不喜欢去调查,不喜欢去实践,不去发案现场去寻找证据,不向群众请教,而沉溺于讯问犯罪嫌疑人,正如有位民警说的“明明是他干的,却死活不承认,给他几下他就会把问题给交代清的,根本不用东奔西跑”。想想在这样的思想的指导下,难道会不出现刑讯逼供! ㈡ 制度根源 I《刑事诉讼法》第93条规定:犯罪嫌疑人对于侦查人员的询问,应当如实回答。这一“如实回答”的法定义务,就使犯罪嫌疑人丧失了沉默的权利,同时也给了侦查人员强迫犯罪嫌疑人自证其罪的权力。痛恨犯罪人是人们的普遍心理,不打不招是犯罪嫌疑人的普遍做法,只要有一线希望,绝大数的犯罪分子都不会主动放弃逃避法律制裁的希望。这样,当犯罪嫌疑人不回答或回答的内容不符合侦查人员心目中的标准时,就认为犯罪嫌疑人在抵赖,于是为获取口供侦查人员难免会动手或者动用具械,刑讯逼供就这样发生了。理论上,第93条“如实回答”是旨在否定刑讯逼供,然而在事实上却起到了变相鼓励侦察人员重口供的作用,在某种意义上纵容了刑讯逼供的发生。 II我国一直不明确承认无罪推定原则。无罪推定原则是一项保障公民权利为核心的原则,基本含义是:个人在没有被依法证实有罪以前,应推定为无罪。既然是无罪的 ,侦控机关当然无权对其使用暴力或以暴力相威胁。对此,贝卡利亚进行过精辟论述:“在法官判决之前,一个人是不能称为罪犯的,只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约,社会就不能取消对他的公共保护…….如果犯罪是不肯定的,就不应折磨一个无辜者,因为在法律看来他的罪行没有得到证实。③”目前,无罪推定原则已经成为国际上普遍适用的人权保护原则,被确定在世界各国和国际组织的法律规范中。如〈阿塞拜疆共和国宪法〉地63条规定:每个人的都有权利得到无罪的推定。虽然我国的刑事诉讼法制度在许多方面已体现无罪推定原则的要求,可是却没有明确肯定无罪推定原则。 III我国没有确立非法证据排除规则。现行刑事诉讼法第43条规定:“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序收集犯罪嫌疑人,被告人有罪或者无罪,犯罪情节轻重的各种证据,严禁刑讯逼供和以威胁、引诱 、欺骗以及其他非法的方法收集证据……”这里涉及了非法证据的取得问题,但对于非法取得的证据是否应该排除却没有明确规定。“由此导致了立法上严禁刑讯逼供,而司法上却屡禁不止的局面。④”同时也反映出了在当前刑事犯罪率居高不下的面前,立法者在惩罚犯罪与保障人权双重价值中的取向,即以容忍程序缺陷的存在而保证实体真实的发现。虽然最高人民法院《解释》第61条规定:“严禁以非法方法收集证据,凡经查证确实属于刑讯逼供或者以威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被告人的陈述,不能够作为定案依据。”1999年1月18日最高人民检察院公布的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条也有同样规定。可是由于规定过于简单、含糊而缺乏可操作性,所以对刑讯逼供遏制没有实质上的意义。 IV相关配套制度的、缺失。刑讯逼供盛行的另外的原因是相关配套制度的缺失。我国的刑事诉讼法中关于遏制刑讯逼供的制度显得非常弱小,力量微薄,关键的相关配套制度跟不上。像没有侦押分离制度,没有录像制度,没有询问犯罪嫌疑人律师在场制度等!这些相关配套制度的缺失也是刑讯逼供盛行的原因。 ㈢经济和现实根源 I目前我国的国民经济实力总体上来讲还比较落后。经济的落后直接导致司法投入的不足,而司法投入的不足会导致两个结果,一,挫伤侦查人员的积极性,二,侦查设备不能及时更新,人员不能得到及时培训。这两个结果侦查技术水平低下。在侦查技术水平低下的情况下,会影响侦查活动对口供的依赖性,这样侦查人员往往采用刑讯逼供以实现破获疑难案件。 II部分司法人员素质较低。有的人员基本上是什么文凭都没有,甚至还有“三无”院长的出现。二 刑讯逼供的危害 。 司法人员借助刑讯获取口供,具有的危害性不容低估。但它的危害性在那里呢?笔者认为有以下几点。I模糊了有罪者和无罪者的外部差异,增加了侦查破案的难度。讯问犯罪嫌疑人是一个复杂的信息获取过程,侦查人员不仅要注意语言信息的获取,还要注意更为复杂的犯罪嫌疑人表情、语气、语调等方面的变化,以探明案件的实际情况。在正常讯问中,有罪的人和无罪的人的外表通常是可以看出区别的,而一旦采用刑讯逼供,暴力和强烈痛楚将使所有被刑讯者无论是有罪还是无罪都会全身紧张,疼痛难忍,从而导致两者之间界限的模糊,使侦查人员失去通过表情、语气和语调来探明真伪的可能。对此,贝卡利亚也进行过细致的分析:“审查犯人是为了了解真相。真相有时会从部分人的面目表情中不期而然地流露出来,然而,如果说从一个平静人的语气、姿态和神色中很难觉察出真相的话,那么,一旦痛苦的痉挛改变了他的整个面目表情,真相就更难流露出来了。任何强暴的行为都混淆和抹杀了真假之间微小的客观差别。⑤II容易造成冤假错案,这是刑讯逼供最接直的危害后果。早在17世纪的法国,就有人深刻地指出,刑讯是一种绝好的发明,它一方面可以使一个意志薄弱的无辜者被判有罪,另一方面也可以使一个意志坚强的有罪者被判无罪。的确,通过刑讯使拒不认罪的罪犯如实招供的虽然不少,但无辜者因肉刑摧残而乱攀乱供,含冤受罚的也不乏其例。同时,刑讯逼供还容易导致被告人在审判中翻供。司法实践中在一些主要以口供定案或以口供为线索获取其他证据的案件中,被告人一旦以自己的口供是刑讯逼供的结果而翻供,整个案件的证明活动就有失败的可能,这就使得检察官和法官陷入进退两难的尴尬境地。 III刑讯逼供有违程序公正。现代意义的司法公正不仅要通过结果实现,更要通过诉讼本身实现,一个根据刑讯逼供而获得的证据所作出的裁判结果,以违法治违法,即使结果符合客观真实,社会公众也会对司法的公正性产生怀疑。那种认为轻微的刑讯逼供不仅不会造成误判,而且还会因为“拿下口供”而侦破大量案件,达到结果公正的认识,既是对司法公正的片面理解,也不利于现代司法制度的建立。而且,刑讯逼供片面强调打击犯罪,采用肉刑或变相肉刑,以追求办案效率,必然忽视司法的文明,侵犯宪法保障的公民的基本人权。 IV 刑讯逼供会导致司法人员对正确行使司法权的漠视,使司法机关的形象和权威严重受损。极易使普通百姓通过这个窗口而对整个社会的司法是否公正产生怀疑,失去信心,甚至会产生一些逆反心理。这与建设社会主义法治国家的要求是背道而驰的,与社会主义市场经济制度的建立是不相适应的。VI刑讯逼供使无罪者处于比有罪者更坏的境地。对此,贝卡利亚作过精辟的论述:“尽管二者都受到折磨,前者却是进退维谷,他或者承认犯罪,接受惩罚,或者在屈受刑讯后,被宣布无罪。但罪犯的情况则对自己有利,当他强忍痛苦最终被无罪释放时,他就把较重的刑罚变成较轻的刑罚,所以无辜者只有倒霉,罪犯则能占便宜。”⑥ 三,遏制刑讯逼供的对策 ㈠转变观念,切实消除刑讯逼供产生的思想根源。 历史经验表明,任何一项伟大的社会变革,都是伴随着先进的思想和科学理论的,17世纪启蒙思想家提出自由民主平等人权等观念。开启了欧洲资产阶级革命的新纪元,19世纪马克思主义的诞生。掀起了世界范围的共产主义运动。邓小平理论出现,进入了建设有中国特色的社会主义新时期。由此可得到的经验是:社会变革,思想先行。现在相当一部分司法人员中依然存在着有罪推定、权力至上的思想,存在刑讯逼供合理的落后思想。为此我们必须大量转变思想观念,在司法人员中进行一次新的思想启蒙。告诉他们:现代社会的法制已经不是专政的产物,而是公民的保护神。这种认识是一种不可抵抗的历史潮流,现代还存在有罪推定、权力至上、刑讯合理等观念的人即将被社会抛弃。我们一定要进行宣传教育,针对现实生活中存在的种种不合理的观念,耐心解释,以说服广大干警树立全面观念,自动接受新思想,抛弃错误的观念。 ㈡加强相关法律制度建设 I确立无罪推定原则。 无罪推定原则是指在刑事诉讼过程中,司法人员对被告人有一种无罪的认识,在这种认识的基础上进行 追究被告人刑事责任的诉讼活动。无罪推定原则作为具有世界普遍法律文化现象,已经成为刑诉制度现代化和民主化的标志。刑诉制度的进步是我们追求并正在实现的目标,我们放弃这一标志,当然是不明智的,这样只会使他人对我国的刑诉制度先进性的误解。况且我们已于1998年10月5日签署了〈公民权利和政治权利国际公约〉,所以无罪推定原则的确立势在必行。现在已有学者建议将我国现行的刑事诉讼法第12条修改为:任何人未经人民法院依照法定程序判定有罪以前,均假定无罪的人⑦。笔者同意此观点。II取消如实回答的义务,确立不被强迫自证其罪的规则。马克思指出“中国法里面一定有苔杖,和中世纪刑律内容连在一起的诉讼形式一定是拷问”⑧西方国家中早在古希腊就允许办案人员在审问奴隶时使用刑讯,罗马法对此也有规定。然而到了19世纪初,资产阶级等上了历史舞台,边逐步从法律上消除了刑讯逼供。虽未能完全消灭,但是起“不被强迫自证其罪原则”仍值得我们借鉴。这一规则源于英国“任何人无义务控告自己”的鼓励格言。在英国证据法里表述为“任何人没有义务回答在法官看来,有可能使作证者陷入法官认为可能被控告或起诉,导致任何刑事指控,刑罚或刑事案件中没收的任何问题”⑨该原则禁止暴力威胁等方法强行违背被询问人的自由意志获取供述。美联邦法第5修正案规定:任何人不得强迫自证其罪。日本国宪法第38条第一款规定:不得强迫任何人作不利于本人的供述。借鉴国外的经验,笔者认为在立法上取消“如实回答的义务”。明确规定犯罪嫌疑人,被告人就案件事实进行陈述,侦查人员,检察人员,审判人员应当为犯罪嫌疑人进行陈述提供条件,同时确立不被强迫自证其罪的规则,犯罪嫌疑人,被告人有拒绝陈述的权利。办案人员不能用刑讯的方法迫使其开口。在设计这一规则时,我们应鼓励犯罪嫌疑人被告人陈述,自愿供述的应当在法律上规定具体减轻免除处罚的后果。但不得以保持沉默而从严论处 III确立非法证据排除规则。否定一项诉讼行为最有效的方式莫过于宣告其无效。因此,要想制止刑讯逼供行为,最有效的办法就是宣告司法人员通过刑讯获取的口供不具有可采性。最高人民法院关于对《执行刑事诉讼法若干问题的解释》第61条明确了凡经查证属于采用刑讯逼供等非法方法取得的被告人供述,不能作为定案的根据。应当说这是对《刑事诉讼法》第43条的一个非常重要的补救性规定,但其规定过于粗疏,难以执行。司法人员在认定案件事实时仍然享有很大的自由裁量权,并且在实践中一直强调在运用证据时要坚持具体问题具体分析。为此,从立法的完整性考虑,建议在规定严禁采用刑讯逼供的同时,在诉讼法中明确规定采用刑讯逼供获得证据不得作为证明指控罪名成立的证据使用。 实行侦押分离制度。 侦押分离制度是许多国家通行的一项制度。英国和日本都有类似的规定;由独立于侦察机关的不同部门专门负责犯罪嫌疑人,被告人的管押,以监督侦察机关的取证行为,保护和落实犯罪嫌疑人,被告人的合法权利。在我国,犯罪嫌疑人一向是被羁押在直接负责侦查的公安部门的看守所,虽然侦查和和羁押是不同职能部门的职责,可是羁押管理权和侦查权同时隶属于特定的公安机关。而且侦察机关能够掌握运用的羁押时间较长,“侦查人员基本上可以根据侦查的需要随时提审犯罪嫌疑人,审讯手段几乎不受法律的限制。”⑩为了保障犯罪嫌疑人的各项权利有必要设立侦审分离制度。 V完善询问制度。包括侦察机关询问犯罪嫌疑人,被告人时,首先要履行告之程序,告之起有请律师的权利;限制侦查人员询问的时间,禁止夜间询问;每次询问必须有律师在场;逐步采用录音录像等现代科技手段对审问过程进行监督与控制;规定违反这些 程序性规定的强制后果。这些程序性规定不仅有利于遏制刑讯逼供,同时也有利于对犯罪嫌疑人,被告人以刑讯逼供为由翻供予以制约。 ㈢加大司法投入,严格执法。 I现代社会的特点是高新科技突飞猛进。道高一尺,魔高一丈。刑事犯罪也日益向智能型转化,这种情况对侦查工作产生了直接冲击。一方面增加了破案难度,另一方面犯罪分子反审讯的意识更强。如果仍用老一套的模式破案,则难适应新形势的要求。因此增加对侦查的经济投入,努力改善侦查设备,想科技要警力,实现科技强警。 II要遏制刑讯逼供,必须向部门保护主义宣战,一旦发现刑讯逼供现象。决不姑息养奸,要依法办事,要动真格的 ,要见血。 三, 结束语任何事物和想象都不是孤立存在的。刑讯逼供亦是如此遏制刑讯逼供,需要司法改革。更需要社会改革,在不具有激烈变革的情况下,司法改革注定是渐进的和不彻底的。如何不过分超前又不落后于现实。是一对难于把握的矛盾,也正因为如此,消灭刑讯逼供是要我们共同努力的。    ①樊崇义主编《刑事诉讼法学研究综述与评价》,中国政法大学出版社,1991年版,第237页②樊崇义主编《刑事诉讼法学研究综述与评价》,中国政法大学出版社,1991年版,第231页③ [意]贝卡利亚著,黄风译;《论犯罪与刑罚》;中国大百科全书出版社;1993年版第36页 ④陈光中主编《沉默权问题研究》,中国人民大学出版社2002年6月版第320页 ⑤[意]贝卡利亚著,黄风译:《论犯罪与刑罚》,中国大百科全书出版社,1993年版,第31页⑥[意]贝卡利亚著,黄风译:《论犯罪与刑罚》,中国大百科全书出版社,1993年版,第33页 ⑦周国均《关于严禁刑讯逼供的几个问题》,载于《诉讼法论丛.第3卷》,法律出版社1999年9月版第109页 ⑧马克思著《马克思.恩格斯》,第一卷,人民出版社1956年版第178页 ⑨转引自刘善春等著,《诉讼证据规则》中国法制出版社2000年版,第77页 ⑩参见宋英辉《关于搜查,扣押的证据物的排除之比较》载于政法论坛1997年第1期


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关于全面推进旅游标准化试点工作的通知

国家旅游局


关于全面推进旅游标准化试点工作的通知

旅办发[2010]40号


各省、自治区、直辖市旅游局(委):
  为贯彻落实国务院《关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)的精神,充分发挥标准化工作在提高旅游产品质量和服务水平中的作用,推动旅游标准的应用和普及,促进旅游品牌培育,根据《全国旅游标准化发展规划(2009—2015)》和全国旅游工作会议的部署,现决定在全国范围内全面推进旅游标准化试点工作。现就有关事宜通知如下:

  一、指导思想
  以科学发展观为指导,紧密围绕把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的总体目标,进一步加快我国旅游标准的制定、实施和推广步伐,提高旅游产品质量和服务水平,促进旅游业发展方式的转变和发展质量的提升,提高广大游客满意度,为构建社会主义和谐社会作出贡献。

  二、基本原则
(一)政府推动与企业为主相结合的原则。
既要充分发挥各级政府的宏观指导和政策导向作用,又要充分发挥市场配置资源的基础性作用,广泛发动旅游企业及社会中介组织,激发市场主体的积极性和创造性,形成政府、企业、行业协会、中介组织等共同推进旅游标准化工作的合力。
(二)重点突破与全面推进相结合的原则。
试点工作将先选择旅游标准化工作基础较好、积极性较高的地区和旅游企业进行,通过一定时期旅游标准化工作的培训、辅导,经过评估达到试点要求后,在此基础上形成经验,逐渐在全国范围内推广。
(三)软件提升与硬件提高相结合的原则。
通过旅游标准的宣贯、实施,进一步规范旅游服务行为,提高旅游管理水平和旅游产品的质量,维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益。同时促进旅游服务设施的升级和完善,全面提升旅游服务水平和产业竞争力。
(四)国家标准、行业标准和地方标准、企业标准相结合的原则。
通过试点工作,充分调动各地推进标准化工作的积极性,逐步形成由国家标准、行业标准和地方标准、企业标准共同组成的四级旅  游标准项目框架体系。

  三、工作目标
(一)加强现有旅游业国家标准和行业标准的实施力度,扩大其实施范围和影响力,规范和提高旅游服务质量和产品质量。
(二)在试点地区建立符合当地旅游业发展特点的旅游标准化体系,提高旅游吸引力和竞争力,全面提升试点地区旅游整体发展水平。
(三)培养一批运作规范、管理先进、服务优质、具有高水平企业标准的旅游示范企业,引导旅游企业向标准化、品牌化的方向发展。
(四)创新旅游标准实施方法和评价机制。坚持标准实施与评价相结合的原则,改进当前以政府为单一评价主体的旅游标准评价体系,探索发挥行业协会和中介组织在标准实施及评价中的积极作用。

  四、试点内容
(一)贯彻实施相关标准
1、确定本地区、本企业的旅游标准化发展规划或计划,并按步骤实施。
2、大力推广实施旅游业国家标准、行业标准。
3、制定和实施符合本地区实际和旅游发展特点的旅游业地方标准。
4、旅游企业在执行国家标准、行业标准和地方标准的基础上,制定实施具有本单位特色、高水平、高标准的企业标准。
5、实施与旅游业相关的其它公共服务标准。
(二)培养旅游标准化人才
1、培养旅游标准化行政管理人才。
2、培养旅游企业标准化管理人才。
3、建立旅游标准化专家队伍,加强旅游标准化科研工作。

  五、工作机制
(一)统一指导
全面推进旅游标准化试点工作由国家旅游局监督管理司统一负责组织开展。
(二)分级负责
参与创建地区的旅游行政管理部门负责本地区旅游标准化试点工作的组织实施,接受国家旅游局的指导。

  六、工作步骤
(一)启动阶段(2010年3月)
国家旅游局下发《关于全面推进旅游标准化试点工作的通知》,启动试点工作。
(二)试点单位确定阶段(2010年4-5月)
各省级旅游旅游行政管理部门统一向国家旅游局申报本地区的候选试点单位,国家旅游局经统筹选择后确定首批试点单位并公布。
(三)试点阶段(2010年6月-2011年11月)
试点工作一般为一年半,各试点单位应制定试点工作方案,明确目标和任务,落实各项措施,对照试点评分标准开展创建、自检工作。并通过工作简报等形式,及时向国家旅游局报送试点工作进展情况。
(四)评估验收(2011年12月)
试点后期,试点单位按照相关评估计分标准自查合格后,向国家旅游局提出评估申请,由国家旅游局委托全国旅游标准化技术委员会组织评估验收。
(五)命名表彰阶段(2012年1月)
通过评估的试点单位将由国家旅游局命名为“全国旅游标准化示范单位”(示范省、示范市、示范县、示范企业),颁发牌匾、证书并进行必要的表彰或奖励。

  七、试点单位申报
  由各省级旅游行政管理部门推荐本地区候选试点单位,可包括试点地区(省、市和县)和试点企业,并于2010年4月30日前将推荐的试点单位名单上报至国家旅游局。候选试点单位应符合《全面推进旅游标准化试点工作实施细则》(见附件)规定的条件。
国家旅游局将从各地上报的候选单位中统筹选择,于2010年5月确定并公布首批1个试点省、10个试点城市和试点县、60-70个试点企业。
  全面推进旅游标准化试点工作是国家旅游局贯彻落实国发[2009]41号文件精神的重要举措。各级旅游行政管理部门应高度重视、认真落实,按照国家旅游局关于全面推进旅游标准化试点工作的部署和要求做好组织领导和协调动员工作,确保全面推进旅游标准化试点工作顺利开展。

国家旅游局
二○一○年三月二十四日



附件:全面推进旅游标准化试点工作实施细则
附件:旅游标准化试点申请表
http://www.cnta.gov.cn/files/sunjing/2010.1-6/申请表.doc

附件:旅游标准化试点任务书
http://www.cnta.gov.cn/files/sunjing/2010.1-6/任务书.doc


全面推进旅游标准化试点工作实施细则

第一章 总则
第一条 为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)文件精神,充分发挥标准化工作在提高旅游产品和服务质量中的作用,推动旅游标准的应用和普及,促进旅游品牌培育,根据《全国旅游标准化发展规划(2009—2015)》和《关于全面推进旅游标准化试点工作的通知》制定本细则。
第二条 全面推进旅游标准化试点工作由国家旅游局监督管理司负责组织开展。省级旅游行政管理部门可结合实际,负责组织、开展本行政区域内旅游标准化试点工作。

第二章 基本原则
第三条 政府推动与企业为主相结合的原则。既要充分发挥各级政府的宏观指导和政策导向作用,又要充分发挥市场配置资源的基础性作用,广泛发动旅游企业及社会中介组织,激发市场主体的积极性和创造性,形成政府、企业、行业协会、中介组织等共同推进旅游标准化工作的合力。
第四条 重点突破与全面推进相结合的原则。试点工作将先选择旅游标准化工作基础较好、积极性较高的地区和旅游企业进行,通过一定时期旅游标准化工作的培训、辅导,经过评估达到试点要求后,在此基础上形成经验,逐渐在全国范围内推广。
第五条 软件提升与硬件提高相结合的原则。通过旅游标准的宣贯、实施,进一步规范旅游服务行为,提高旅游管理水平和旅游产品的质量,维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益。同时促进旅游服务设施的升级和完善,全面提升旅游服务水平和产业竞争力。
第六条 国家标准、行业标准和地方标准、企业标准相结合的原则。通过试点工作,充分调动各地推进标准化工作的积极性,逐步形成由国家标准、行业标准和地方标准、企业标准共同组成的四级旅游标准项目框架体系。

第三章 试点的申请与受理
第七条 试点单位可以是旅游业发展较好或具备潜力的省、市、县(区)和旅游企事业单位(以下分别简称试点地区和试点企业)。
第八条 试点地区应具备的基本条件:
(一)地方政府高度重视旅游业发展,将旅游业作为服务业发展的龙头或支柱产业之一,积极申请参加旅游标准化试点工作,并能为试点工作提供政策及经费支持。
(二)旅游产业基础较好,具有较为完善的旅游产品体系和接待服务体系,旅游业发展具有明显的区域优势或特点。
(三)地区内的旅游企业整体上具有一定实力和竞争力,积极开展旅游标准化工作。
(四)在本地区积极宣贯国家标准和行业标准,积极制定地方标准并在本地区推行标准化管理。
  第九条 试点企业具备的基本条件。
  (一)具备独立法人资格,能够独立承担民事责任。
(二)诚信守法,企业三年内未发生重大产品(服务)质量、安全健康、环境保护等事故,未受到市级以上(含市级)相关部门的通报批评、处分。
(三)企业的市场占有率和经济效益排名位于本地区同行业前列,具有良好的发展潜力。
(四)具有一定的标准化工作基础,设立标准化管理机构并配备专兼职标准化人员,企业负责人具有较强的标准化意识。
(五)在本企业自行研发企业标准并得到有效实施,积极参与国家标准、行业标准和地方标准的制定,基本形成本企业的标准化管理体系。已通过ISO9001质量体系或ISO14001环境体系认证的企业可优先考虑。
  第十条 试点申请由试点单位自愿提出,填写《旅游标准化试点申请表》和《旅游标准化试点任务书》(见附件)并上报。
  第十一条 试点市、县(区)和试点企业的申请由省级旅游行政管理部门负责受理。省级旅游行政管理部门应在接到申请后的15日内完成对申请单位提交的申请材料与第八条和第九条要求的符合性进行审核。试点省由省级旅游行政管理部门直接向国家旅游局申报。
第十二条 对于符合条件的申请市、县(区)和企业,由省级旅游行政管理部门汇总报国家旅游局,由国家旅游局选择确定后下达。试点省由国家旅游局直接审核确定。

第四章 试点工作的实施
  第十三条 试点工作主要目标:
(一)加强现有旅游业国家标准和行业标准的实施力度,扩大其实施范围和影响力,规范和提高旅游服务质量和产品质量。
(二)在试点地区建立符合当地旅游业发展特点的旅游标准化体系,提高旅游吸引力和竞争力,全面提升试点地区旅游整体发展水平。
(三)培养一批具有高水平企业标准、运作规范、管理先进、服务优质的旅游示范企业或名牌企业,引导旅游企业向标准化、品牌化的方向发展。
(四)创新旅游标准实施方法和评价机制。坚持标准实施与评价相结合的原则,改进当前以政府为单一评价主体的旅游标准评价体系,探索发挥行业协会和中介组织在标准实施及评价中的积极作用。
  第十四条 试点工作的主要任务
  (一)试点单位应成立由主管领导任组长、相关人员组成的试点工作领导小组,对试点工作进行统一领导、统一组织、统一协调、统一实施。
  领导小组的主要任务是:确定试点工作的具体目标,组织编制试点实施方案,结合实际制定试点工作的规划计划、实施步骤和保障措施;协调部门分工,分解目标和任务,督促任务落实;组织标准的宣传培训,开展标准的实施和实施效果的评价;总结各阶段工作。
  (二)试点工作的主要任务包括:
1、建立健全标准体系。试点单位应根据自身实际构建科学合理、层次分明、满足需要的标准体系框架,编制标准体系表。标准体系应在组织内部有效运行。
2、组织旅游标准实施。试点单位应确保纳入标准体系表的所有标准得到实施,尤其是全面采用现行的相关国家标准、行业标准、地方标准,用标准化手段,积极促进旅游服务和市场秩序规范化。
3、开展标准宣传培训。试点单位应有计划地开展旅游标准化专业知识培训,重点加强对领导层、管理层和标准化工作层干部职工的培训,提高标准化意识,增强执行标准的自觉性。
4、开展标准实施评价。试点单位应建立标准实施情况的检查、考核机制,定期组织内部检查和自我评价,参加上级部门组织的标准实施评价。
  5、制定持续改进措施。试点单位应建立持续改进的工作机制,定期总结试点工作中的方法、经验并在此基础上加以推广应用,对标准实施过程中发现的问题应及时提出修订标准的建议,在不断完善标准中改进和提升旅游产品质量和服务水平。
6、创建行业品牌。试点单位应以标准化、规范化管理为手段,以提高产品质量和服务水平为目的,争创旅游行业品牌。

第五章 试点的评估
  第十五条 试点的评估由国家旅游局委托全国旅游标准化技术委员会组织。评估工作可邀请有关部门共同参与,并积极发挥中介组织和行业协会的作用。
  第十六条 试点工作一般为2年。试点期满前3个月,试点单位应按照试点任务书和《旅游标准化试点地区评估计分表》或《旅游标准化试点企业评估计分表》内容进行自查,自查合格的,向国家旅游局提出评估申请,并填报《旅游标准化试点评估申请表》。
  第十七条 试点单位试点期间如发生过重大质量、安全、环保等事故的,或受过市级以上(含市级)相关部门的通报批评、处分的,将不予受理。
  第十八条 全国旅游标准化技术委员会组织成立评估组开展评估工作。评估组由旅游业及标准化专家和管理人员组成,成员一般为3-6人。专家的选取应主要来源于全国旅游标准化技术委员会和各省、自治区、直辖市建立的专家库。
  第十九条 评估组依据评估计分表对试点单位进行现场考核评估,并根据试点单位的实际情况制定评估方案。
  第二十条 现场考核评估程序:
  (一)宣布评估组成员、评估程序及有关事宜;
  (二)评估组听取试点单位工作汇报;
  (三)查阅必备的文件、记录、标准文本等资料;
  (四)考核旅游服务现场;
  (五)随机调查消费者满意程度;
  (六)依据评估计分表进行测评;
  (七)形成考核评估结论;
  (八)评估组向试点单位通报评估情况,提出改进意见和建议。
  第二十一条 评估组向全国旅游标准化技术委员会提交《旅游标准化试点评估报告》。
第二十二条 国家旅游局可委托省级旅游行政管理部门负责对试点企业的评估,并对部分试点企业进行抽查。
第二十三条 国家旅游局对通过评估的国家级试点单位命名为“全国旅游标准化示范单位”(示范省、示范城市、示范县(区)、示范企业),授予证书并向社会公布,证书有效期为三年。

第六章 示范单位的管理
  第二十四条 各级旅游行政管理部门应加强对示范单位旅游标准化工作的管理,指导示范单位按照试点工作的有关要求推动各项旅游标准的实施。示范省旅游标准化工作由国家旅游局负责指导。
  第二十五条 各级旅游行政管理部门应及时总结标准化试点的成功经验,采用多种形式加大旅游标准化试点成果的宣传,不断增强行业的标准化意识。
  第二十六条 各级旅游行政管理部门应对示范单位进行跟踪考核,发现不符合标准或发生重大责任事故的单位,将限期整改或上报国家旅游局。国家旅游局可视情节作出书面警告、通报批评或撤销证书的处理。证书被撤销的,两年内不得重新申请试点。
  第二十七条 各省级旅游行政管理部门应及时总结试点工作取得的成果,推广旅游标准体系建设及标准实施等方面的经验,并向国家旅游局提出工作建议和意见。
  第二十八条 国家旅游局和各省、自治区、直辖市应建立旅游标准化专家库。专家一般应从事旅游业或标准化工作5年以上,具有较扎实的专业知识,具备一定的组织管理和综合评审能力。

第七章 示范单位的复核
  第二十九条 复核工作由国家旅游局委托全国旅游标准化技术委员会统一组织实施。
  第三十条 复核对象为已获得“全国旅游标准化示范单位”证书且有效期届满的单位。
  第三十一条 复核工作应制度化、规范化、程序化,坚持科学、公正、公平、公开的原则,并建立长效机制。
  第三十二条 示范单位在“全国旅游标准化示范单位”证书有效期届满前3个月向国家旅游局提出复核申请,并提交《旅游标准化示范单位复核申请表》。逾期不提交的视为自动放弃。
  第三十三条 国家旅游局在收到示范单位申请材料之日起3个月内组织专家完成复核工作。
  第三十四条 复核期间如申请单位发生重大质量事故或标准化体系运行出现重大问题,则停止复核工作;如申请单位有弄虚作假行为,一经发现,则停止复核工作并通报批评。
  第三十五条 参与复核工作的有关人员如有违规行为,将取消其参与复核工作资格,并通报相关单位。
第三十六条 复核工作在进行时按照以下步骤进行:
(一)成立复核专家组。复核专家组应由旅游业和标准化专家以及管理人员组成。示范单位为企事业单位的,专家组成员人数一般为2~3名,复核时间一般为1~2天;示范单位为地区的,专家组成员人数一般为4~6名,复核时间一般为2~4天。
(二)复核申请材料评价。专家组对申请单位复核申请材料依据相关标准和文件进行评价。
(三)现场复核。申请材料符合要求的,专家组对申请单位进行现场复核。主要包括对标准体系文件的审查及现场检查两个方面内容。
(四)形成复核结论。专家组根据现场审核结果,集体讨论后,提出结论意见,形成《旅游标准化示范单位复核报告》,并就有关问题与被复核单位沟通。
第三十七条 国家旅游局可委托省级旅游行政管理部门对示范单位进行复核,并对部分示范单位进行抽查。
第三十八条 经复核合格的示范单位,由国家旅游局换发“全国旅游标准化示范单位”证书并向社会公布。

附件:1、《旅游标准化试点申请表》
2、《旅游标准化试点任务书》

信阳市人民政府关于颁布《信阳市城市绿化实施细则》的通知

河南省信阳市人民政府


信阳市人民政府关于颁布《信阳市城市绿化实施细则》的通知

信政 〔2009〕 1号


各县、区人民政府,各管理区、开发区,市人民政府有关部门:

现将《信阳市城市绿化实施细则》予以颁布,请遵照执行。



二○○九年一月四日

信阳市城市绿化实施细则


第一章 总 则

第一条 为促进城市绿化事业发展,改善生态环境,增进人民身心健康,根据国务院《城市绿化条例》和《河南省城市绿化实施办法》等有关规定,结合信阳市实际制定本细则。

第二条 本细则适用于本市城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。

第三条 市人民政府绿化委员会统一组织全市城乡绿化工作。城市园林绿化行政主管部门主管全市城市绿化工作。

县(区)人民政府园林绿化行政主管部门(以下简称城市绿化行政主管部门)负责本行政区域内的城市绿化工作。

在城市规划区内,有关法律、法规规定由林业行政主管部门等管理的绿化工作,依照有关法律、法规执行。

第四条 城市绿化建设应作为现代化城市建设的重要组成部分,纳入市、县(区)国民经济和社会发展计划。

第五条 各级城市绿化行政主管部门要加强城市绿化的科学技术研究,推广城市绿化新技术、新成果,发展立体绿化、垂直绿化,鼓励屋顶绿化,讲究植物配置。

第六条 绿化城市人人有责。城市中所有单位和有劳动能力的公民,都应履行义务植树或其他绿化义务。城市绿化推行谁主管谁负责、谁的区域谁负责、谁的产权谁负责的办法,主动完成各自承担的绿化任务。

任何单位和个人都有权制止损害绿化和绿化设施的行为。

第七条 对在城市绿化、美化工作中成绩显著的单位和个人,由市、县(区)人民政府给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设

第八条 城市绿化规划应纳入城市总体规划,由城市规划部门会同城市绿化行政主管部门共同编制。

城市绿化行政主管部门应根据城市总体规划编制分期绿化建设方案并组织实施。

单位附属绿地的绿化规划和建设,由该单位自行负责,城市人民政府城市绿化行政主管部门应当监督检查,并给予技术指导。

绿化工程的设计施工必须由持有相应的资格证书单位承担。

凡规划确定的城市绿化用地不得改为它用。如确需变动规划时,应报原审批部门批准。

第九条 编制城市绿化规划应当从实际出发,充分利用原有的地形、地貌、水体、植被等自然和人文条件,合理布局,并应与城市建设、环境治理和文物古迹保护相结合。

第十条 城市绿化规划包括下列内容:

(一)总则 包括规划范围、规划依据、规划指导思想与原则、规划期限与规模等;

(二)规划目标与指标;

(三)市域绿地系统规划;

(四)城市绿地系统规划结构、布局与分区;

(五)城市绿地分类规划;

(六)树种规划;

(七)生物多样性保护与建设规划;

(八)古树名木保护;

(九)分期建设规划;

(十)规划实施措施。

第十一条 城市绿化规划应当合理设置公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、生产绿地及方便群众的游园、小绿地等,充分发挥城市绿地的环境效益、社会效益和经济效益。城市绿化应当注重层次、色彩和景观效果,并应突出地方特色。

第十二条 城市规划和建设必须按标准要求留足园林绿化用地面积。城市新建、改建、扩建工程及开发区、住宅区的绿地面积不低于总用地面积的35%;旧城改建区绿地面积不低于总用地面积的30%;市区干道绿地率不低于25%;次干道绿地率不低于20%。

第十三条 城市公共绿地、防护绿地、生产绿地的绿化,由城市绿化行政主管部门负责组织建设。新建、扩建、改建的居住区绿地和单位附属绿地绿化,由建设单位负责建设。现有居住区绿地和单位附属绿地的绿化,由居住区管理机构和所属单位负责建设,居住区绿地和单位的附属绿地的绿化建设,应当接受城市绿化行政主管部门的指导。

第十四条 城市新建、扩建、改建工程项目和住宅区开发项目,其基本建设投资中应安排绿化投资,绿化投资金额应根据建设项目的规模、性质确定,且绿化施工应根据建设项目的进度合理安排。

工程建设项目竣工验收应包括绿化工程。绿化工程竣工后,由城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门组织验收。

第十五条 城市规划和建设应合理安排地上、地下管线的位置和走向。地下管线应当按照有关规范与树木及其他绿化设施保持适当距离,必要时应采取保护措施。

电力、通讯、公用、市政等部门新建管线,园林绿化部门新种树木,应服从规划,本着后建让先种,后种让先建的原则相互协商,采取避让、错开等办法妥善解决。协商不成的,由城市人民政府裁定。

第三章 保护和管理

第十六条 城市的公共绿地、防护绿地、人行道及干道绿化带(含行道树)绿化,由市、县(区)城市绿化行政主管部门进行管理;单位管界内的防护绿地的绿化,按照国家有关规定和城市绿化管理部门的规定进行管理;单位自建的公园和附属绿地的绿化由该单位管理;居住区绿地的绿化由居住区管理机构负责管理;生产绿地由其经营单位管理。

第十七条 任何单位和个人都不得擅自占用城市绿化用地,占用城市绿化用地的应限期归还。因建设或特殊原困,确需临时占用城市绿地的,须经城市绿化行政主管部门同意,并按规定办理临时用地手续。临时占用城市绿地1000平方米以下的,由城市绿化行政主管部门审批;1000平方米以上的报省建设行政主管部门审批。

临时占用城市绿地应规定期限恢复原状。

第十八条 禁止下列损害城市绿化植物、绿地及园林设施的行为:

(一)损坏城市树木、花草、草坪或盗窃绿地设施的;

(二)在树下搭灶生火;

(三)在绿地内倾倒、堆放有害物品、垃圾或燃火、放牧的;

(四)擅自修剪或者砍伐城市树木的,在树木上架设电线、在绿地内停放车辆、在绿地内挖坑取土的;

(五)砍伐、擅自迁移古树名木或养护不善致使古树死亡;

(六)其他损害城市绿化及其设施的行为。

第十九条 任何单位和个人不得擅自砍伐、移植、修剪规划区内的树木。因建设或其他特殊原因需要砍伐城市树木,须报城市绿化行政主管部门批准,并按照有关规定补植树木或者采取其他补救措施。

建设单位经批准砍伐非本单位所有树木,应按照有关规定标准向权属单位补偿损失费。

第二十条 消防、市政、电信、供电等部门在遇到不可抗力的情况下,需要砍伐树木的,可以先行处理,但应当及时报城市绿化行政主管部门和绿地管理单位备案。

第二十一条 城市规划区内按照规划设置的绿篱、花坛、草坪、绿化植物及园林绿化设施,要严加保护,不经城市绿化行政主管部门同意不得擅自改变现状。

城市各类工程管线、交通设施施工时,确须砍伐、修剪城市树木的,应经城市绿化行政主管部门批准,由城市绿化专业人员统一进行,其费用由建设单位承担。

第二十二条 对城市古树名木实行统一管理,分别养护。城市绿化行政主管部门,应当建立古树名木的档案和标志,划定保护范围,加强养护管理。在单位管界内或者私人庭院内的古树名木,由该单位或者居民负责养护,城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。

严禁砍伐或者迁移古树名木,因特殊需要确需移植二级古树名木的,应当经城市园林绿化行政主管部门和建设行政主管部门审查同意后,报省建设行政主管部门批准;移植一级古树名木的,应经省建设行政主管部门审核,报省人民政府批准。

第四章 罚 则

第二十三条 违反本细则的,由城市管理行政执法局依据下列规定处理。

(一)违反本细则第十四条规定的,未按时完成绿化任务的,责令限期整改或采取其他补救措施。

(二)违反本细则第十七条规定的,责令恢复绿地原状,并处1万元以上3万元以下的罚款。

(三)违反本细则第十八条规定行为之一的,责令停止侵害,可以处100元以上2000元以下罚款;造成损失的,应当负赔偿责任。

(四)违反本细则第十九、二十条规定的,责令停止侵害并处以每株500元以上1000元以下的罚款;造成损失的,应当负赔偿责任。

第二十四条 对违反本细则的直接负责人或者单位负责人,可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 城市绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊的,由其所在单位或者上级行政主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第二十六条 本细则自发布之日起实施。




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